مجلس اول مشروطه و نقش آن در تدوين و شكل‌گيري قانون اساسی

انقلاب مشروطيت داراي دو دوره مجزاست: در دوره اول عده‌اي از روشن‎فكران و روحانيون و افراد ناراضي دست به دست هم مي‌دهند و بر ضد حكومت قيام مي‌كنند، اما هنوز انقلاب به ميان مردم رخنه نكرده است. تجلي اين شورش، ايراد سخنراني‌هاي هيجان‌انگيز، مهاجرت، بست‌نشيني و مانند آن‌هاست. ناراضيان از بي‌عدالتي به تنگ آمده‌اند، بي‌آنكه بدانند براي استقرار عدالت چه بايد كرد، از فساد فرياد مي‌كنند، بي‌آنكه بدانند علاج قطعي دفع فساد چيست؛ و در اين ميان فساد دستگاه به حدي مي‌رسد كه صدراعظم براي وزير امور خارجه پيام مي‌دهد كه وزارت او را ديگري به صد هزار تومان مي‌خرد. وزير يا بايد خود اين مبلغ را بپردازد يا جاي خود را به خريدار بدهد. وزير امور خارجه بهاي شغل خود را مي‌پردازد، و براي اينكه رشوه ديگري ندهد، به فكر چاره مي‌افتد[1] و نهاني به مشروطه‌طلبان نزديك مي‌شود. ناراضيان اين دوره بيشتر به فكر «عدالت‌خانه»اند تا به فكر گرفتن مشروطيت و خاتمه دادن به استبداد.
در مرحله دوم، شورش به در بيشتر طبقات مختلف - جز دهقان‌ها- سرايت مي‌كند، شراره انقلاب از حضرت عبدالعظيم و قم به تبريز مي‌جهد و مراغه و اصفهان و رشت و شيراز و ساير شهرها را فرا مي‌گيرد. در اين دوره مردم مشروطه مي‌خواهند و در آرزوي حكومت قانون هستند. ديگر تأسيس عدالت‌خانه، و حتي دارالشورا، آنان را راضي نمي‌كند؛ مي‌خواهند دولت استبدادي را سرنگون كنند و حكومت را به دست منتخبان خود بسپارند. تجلي اين تقاضا، مبارزه‌هاي خونين و لشگركشي و انقلاب به معناي واقعي است.
قانون اساسي نيز داراي دو قسمت كاملاً متمايز است: يكي قانون اساسي 51 ماده‌اي كه در همان اوان مشروطيت (14 ذيقعده 1324 قمري)[2] به تصويب مي‌رسد، و ديگري متمم قانون اساسي كه مكلملي بر آن است و تصويب آن مدت‌ها به طول مي‌انجامد.
با اوج گرفتن نهضت مشروطيت، پس از اينكه دولت متوجه شد كه ديگر نمي‌تواند انبوه ناراضيان را به زور رام كند، مظفرالدين شاه كوشيد ابتدا با تأسيس يك «عدالت‌خانه دولتي»، براي «اجراي احكام شرع»، انقلاب را فرو نشاند؛ وي به اين منظور فرماني، به شرح ذيل، در ذيقعده 1323هـ.ق خطاب به عين‌الدوله، صدراعظم وقت، صادر كرد: «جناب اشرف صدراعظم- چنانكه مكرر اين نيت خودمان را اظهار فرموده‌ايم ترتيب و تأسيس عدالت‌خانه دولتي براي اجراي احكام شرع مطاع و آسايش رعيت از هر مقصود مهمي واجب‌تر است و اين است كه بالصراحه مقرر مي‌فرماييم براي اجراي اين نيت مقدس، قانون معدلت اسلاميه كه عبارت از تعيين حدود و اجراي احكام شريعت مطهره است بايد در تمام ممالك محروسه ايران عاجلاً داير شود، بر وجهي كه ميان هيچ‌يك از طبقات رعيت فرقي گذاشته نشود. و در اجراي عدل و سياسات به طو كه در نظام‌نامه اين قانون اشاره خواهيم كرد ملاحظه اشخاص و طرفداري‎هاي بي‌وجه قطعاً و جداً ممنوع باشد. البته به همين ترتيب كتابچه نوشته مطابق قوانين شرع مطاع فصول آن را ترتيب و به عرض برسانيد تا در تمام ولايات داير و ترتيبات مجلس آن هم بر وجه صحيح داده شود و البته اين قبيل مستدعيات علماي اعلام كه باعث مزيد دعاگويي ماست همه وقت مقبول خواهد بود. همين دست‌خط ما را هم به عامه مردم ابلاغ كنيد.»[3]
اين دست‌خط هيچ نكته تازه‌اي در بر نداشت، هيچ حقي به ملت نمي‌داد، و اقتدار شاه را محدود نمي‌كرد. درباره برابري طبقات مردم در برابر دادگاه‌‎ها نيز، چون اين دادگاه‌ها شرعي بود نه عرفي، مطلب تازه‌اي بيان نشده بود؛ زيرا برابري شرعي را پيغمبر اسلام سال‌ها پيش اعلام داشته بود و نيازي به تكرار و تأييد آن نبود. به همين دليل مردم مشروطه‌خواه از اين فرمان راضي نشدند و حتي بسياري از روحانيان پاك‌دل نيز آن را به چيزي نگرفتند. دامنه انقلاب توسعه يافت. مهاجرت به قم و بست‌نشيني شروع شد و مردم خواستار افتتاح مجلس قانون‌گزاري و اعطاي قانون اساسي شدند.
در نتيجه مظفرالدين شاه، عين‌الدوله، صدراعظم مستبد، را از كار بركنار كرد و چون متوجه وضع خطير مملكت شده بود، در 14 جمادي‌الثاني 1324 فرماني، به شرح ذيل، خطاب به ميرزا نصراله‌خان نائيني مشيرالدوله، صدراعظم وقت، صادر كرد كه به فرمان مشروطيت مشهور است: «جناب اشرف صدراعظم- از آن‌جا كه حضرت باري‌تعالي جل شأنه سر رشته ترقي و سعادت ممالك محروسه ايران را به ‌كف كفايت ما سپرده و شخص همايون ما را حافظ حقوق قاطبه اهالي ايران و رعاياي صديق خودمان قرار داده، لذا در اين موقع كه رأي و اراده همايون ما بدان تعلق گرفت كه براي رفاهيت و امنيت قاطبه اهالي ايران و تشييد و تأييد مباني دولت اصلاحات مقتضيه به مرور در دوائر دولتي و مملكتي به موقع اجرا گذاشته شود، چنان مصمم شديم كه مجلس شوراي ملي از منتخبين شاهزادگان و علما و قاجاريه و اعيان و اشراف و ملاكين و تجار و اصناف، به انتخاب طبقات مرقومه، در دارالخلافه تهران تشكيل و تنظيم شود كه در مهام امور دولتي و مملكتي و مصالح عامه مشاوره و مداقه لازمه را به عمل آورد و به هيئت وزراي دولت‎خواه ما در اصلاحاتي كه براي سعادت و خوشبختي ايران خواهد شد، اعانت و كمك لازم را بنمايد و در كمال امنيت و اطمينان عقايد خود را در خير دولت و ملت و مصالح عامه و احتياجات قاطبه اهالي مملكت، به توسط شخص اول دولت به عرض برساند كه به صحه همايوني موشح و به موقع اجراء گذارده شود. بديهي است كه به موجب اين دست‎خط مبارك نظا‎م‌نامه و ترتيبات اين مجلس و اسباب و لوازم تشكيل آن را موافق تصويب و امضاي منتخبين از اين تاريخ مرتب و مهيا خواهد نمود، كه به صحه ملوكانه رسيده و به عون‌الله تعالي مجلس شوراي مرقوم كه نگهبان عدل ماست افتتاح و به اصلاحات لازمه امور مملكت و اجراي قوانين شرع مقدس شروع نمايد و نيز مقرر مي‌داريم كه سواد دست‎خط مبارك را اعلان و منتشر نماييد تا قاطبه اهالي از نيات حسنه ما كه تماماً راجع به ترقي دولت و ملت ايران است كما ينبغي مطلع و مرفه الحال مشغول دعاگويي دوام اين دولت و اين نعمت به يزوال باشند. در قصر صاحبقرانيه، به تاريخ 14 شهر جمادي الثانيه 1324 هجري در سال يازدهم سلطنت ما.»[4]
نقص عمده اين فرمان در آن بود كه اشاره به حاكميت ملت نشده بود و تنها مقرر شده بود كه «...مجلس شوراي ملي از منتخبين شاهزادگان و علما و قاجاريه و اعيان و اشراف و ملاكين و تجار و اصناف... تشكيل شود.».
با اين طبقه‌بندي، اكثريت مردم ايران، يعني عموم رعيت- شامل كشاورزان، دام‎پروران و صنعتگران- يا همان افراد طبقه سوم و بيشتر افراد طبقه متوسط، از گروه رأي‌دهندگان خارج مي‌شدند. از سوي ديگر، گروه‌ها و طبقاتي كه ذكر شده بود، جز اصناف، تقريباً همه جزو طبقه اول اجتماع يعني طبقه حاكم بودند. گذشته از آن، در اين فرمان، با زيركي، شاهزادگان را در دو گروه (شاهزاده و قاجاريه) و طبقه اشراف را در سه گروه (اعيان و اشراف و ملاكين) ذكر كرده بودند تا در صورتي كه مردم به همين فرمان راضي شوند، براي اشراف و شاهزادگان حقي چند برابر ديگران منظور شود.
در نتيجه، مردم به چنين فرمان انحصاريي، كه حق مشاركت در انتخابات را به همه افراد ملت نمي‌داد، راضي نشدند و اعلاميه‌هاي آن را از ديوارها كندند و انقلاب ادامه يافت. با استمرار بحران مشروطيت، پادشاه، پس از سه روز، تسليم شد و حق رأي و حاكميت عموم افراد ملت را، بي‌هيچ امتيازي و به شرح ذيل، «امر و مقرر» داشت و به رسميت شناخت: «جناب اشرف صدراعظم- در تكميل دست‌خط سابق خودمان مورخه 14 جمادي الثانيه 1324 امر و فرمان صريحاً در تأسيس مجلس منتخبين ملت فرموده بوديم، مجدداً براي آن كه عموم اهالي و افراد ملت از توجهات كامله همايون ما واقف باشند امر و مقرر مي‌داريم كه مجلس مزبور را به شرح دست‌خط سابق صريحاً داير نموده بعد از انتخاب اجزاء مجلس، فصول و شرايط نظام مجلس شوراي ملي را موافق تصويب و امضاي منتخبين، به‌طوري كه شايسته ملت و مملكت و قوانين شرع مقدس باشد، مرتب نمايند كه بشرف عرض و امضاي همايوني ما موشح و مطابق نظام‌نامه مزبور اين مقصود مقدس صورت و انجام پذيرد.»[5]
پس از صدور اين فرمان ايران در شمار كشورهاي مشروطه در آمد و مردم موفق شدند كه نمايندگان خويش را مأمور تعيين سرنوشت كشور خود كنند. پس از اين پيروزي، يكي از مشروطه‌خواهان، به نام ملت خطابه‌اي خواند و جشن و سرور عمومي، براي مدتي محدود، جاي انقلاب را گرفت، اما طرف‌داران استبداد بي‌كار ننشستند و در امضاي «نظام‌نامه [= قانون] انتخابات» تعلل ‌كردند. مردم دانستند كه هنوز تا رسيدن به مقصود راهي دراز در پيش است؛ بدين سبب مقاومت و مبارزه ادامه يافت. سرانجام به فاصله سي‎و‌چند روز پس از تاريخ فرمان مشروطيت، قانون انتخابات نيز امضاء شد[6] و در تهران انتخابات نمايندگان مجلس شوراي ملي آغاز شد و دو ماه پس از صدور فرمان مشروطيت، نخستين دوره مجلس قانون‌گذاري ايران افتتاح شد.[7]
روز هفدهم مهر ماه مظفرالدين شاه با وجود بيماري شديد، در حالي كه دو نفر زير بازوان او را گرفته بودند، در مجلس حضور يافت و نخستين جلسه مجلس را در كاخ گلستان با خطابه خود افتتاح  كرد و گفت: «سال‌ها در آرزوي چنين روزي بودم!» سپس با حالت رقت و گريه خطابه را خواند. شاه در اين خطابه مجلس را «مظهر افكار عامه» خواند و گفت: «تا امروز نتيجه اعمال هر كدام از شماها فقط عايد به خودتان بود و بس، ولي امروز شامل حال هزاران نفوس است، كه شماها را انتخاب كرده‌اند.»[8]
در نخستين جلسه، مرتضي قلي‌خان صنيع‌الدوله در سمت رئيس و ميرزاحسن خان وثوق‌الدوله و حاج حسين امين الضرب در سمت نايب رئيس برگزيده شدند.[9]
در دوره اول قانون‌گذاري، انتخابات صنفي بود. يعني فقط شش گروه- مشتمل بر: ۱- شاهزادگان و قاجارها ۲- علما و طلاب 3- اعيان و اشراف 4- تجار 5- ملاكين و فلاحين و 6- اصناف- حق رأي داشتند.[10] نكته آن كه به موجب «نظام‌نامه انتخابات»، كشاورزان و زمين‌داران را يك گروه به نام «ملاكين و فلاحين» به حساب آوردند.[11] نكته ديگر آن كه در تهران «اعيان و اشراف» از حق رأي محروم بودند؛ به اين ترتيب در هنگام انتخابات اين تقسيم‌بندي در عمل به اجرا در نيامد؛ زيرا مشاهده شد كه بين اعيان و اشراف و مالكان تفاوتي نيست، بنابراين، هر سه گروه ياد شده تحت عنوان طبقه مالك نمايندگان خود را برگزيدند.[12] دهقانان حق رأي نداشتند و فلاحين و ملاكين و تجار و اصناف هم بايد شرايط ويژه‌اي را مي‌داشتند تا بتوانند نماينده به مجلس بفرستند.[13] با اين وصف، تنها پنج گروه كه به نام آن‎ها و تعداد نمايندگان‌شان، در ذيل، اشاره مي‌شود در انتخابات حق شركت داشتند:
1- شاهزادگان و قاجاريه (چهار نماينده) 2- علما و طلاب (چهار نماينده) 3- تجار (ده نماينده) 4- ملاكين و فلاحين (ده نماينده) 5- اصناف (از هر صنفي يك نفر- مجموعاً سي و دو نماينده).[14] بر اين اساس، قاجارها و مقام‌هاي حكومتي، كه بيشترشان ملاكان بزرگ نيز بودند، بين 27 تا 40 درصد تعداد نمايندگان را تشكيل مي‌دادند؛[15] در تركيب اجتماعي مجلس نقش مهم طبقه متوسط سنتي نيز بازتاب يافته بود. از كل نمايندگان، 26 درصد از بزرگان اصناف، 20 درصد روحاني و 15 درصد تجار بودند.[16]
بدين ترتيب مجموع وكلاي تهران شصت نفر بودند، و اين در حالي بود كه جمع نمايندگان ساير نقاط كشور از نود و شش نفر متجاوز نبود. نمايندگان تهران، مجلس شوراي ملي را تشكيل دادند، زيرا كه اصل ششم قانون اساسي نيز مقرر داشت كه: «منتخبين تهران لدي الحضور حق انعقاد مجلس را داشته مشغول مباحثه و مذاكره مي‌شوند؛ رأي ايشان در مدت غيبت منتخبين ولايات به اكثريت مناط اعتبار و اجراست.»[17] علت آن بود كه دولت، شهرستان‌ها را از اخبار تهران بي‌اطلاع مي‌گذاشت و احتمالش بسيار بود كه حكومت در كار انتخابات شهرستان‌ها كارشكني كند. چنانكه اين احتمال جامه حقيقت پوشيد و دولت مي‌كوشيد كه با جدا كردن تهران از شهرستان‌ها مشروطيت را فلج كند؛ به همين دليل نمايندگان بهتر ديدند كه مجلس را بدون حضور نمايندگان شهرستان‎ها تشكيل دهند. در شماره نمايندگان تهران عده نمايندگان پيشه‌وران بسيار بود؛ از شصت نفر نماينده‌ي پايتخت، اكثريت (32 نفر) با نماينده‌ي اين گروه است و نكته جالب آن كه پيشه‌وران از ميان خود، نماينده تعيين كرده بودند، نه از ميان افراد سرشناس و باسواد طبقه‌هاي ديگر؛ به عبارت ديگر، منورالفكران به صورت يك طبقه مطرح نبوده و از پشتوانه اجتماعي لازم برخوردار نبودند تا در نظام‌نامه انتخابات درباره‌ي شرايط برگزيدن نماينده از سوي آنان سخني به ميان آيد. با اين همه، تعدادي از منورالفكران از سوي برخي از طبقات ياد شده در نظام‎نامه، به مجلس راه يافتند. مجلس با چنين تركيبي شكل گرفت و كار خود را آغاز كرد.
در ميان اسامي نمايندگان مجلس اول، نام‎هاي خانوادگي زير كه معرف شغل صاحبان اسامي نيز هست، جلب توجه مي‌كند: «تيرفروش، چوب‎فروش، بزاز، خياط‌باشي، زرگرباشي، بلورفروش، بقال، علاقه‌بند، معمار، دلال، سقط‎فروش، نانوا، كلاه‌دوز، پلوپز، ساعت‌فروش، يخدان‌ساز، صابون‎پز، كتاب‌فروش، سمسار، شال‌فروش».[18] اين نمايندگان وظيفه خود را با ايمان بسيار انجام ‌دادند. يكي از آن‌ها قانون اساسي را كلمه به كلمه از حفظ داشت. براي نمونه، يك تن از آن‌ها از راه صواب منحرف نشد و قوانيني كه از مجلس اول گذشت، استوارترين و بهترين قانون‎هاي دوران مشروطيت ماست.
مجلس اول لزوم تصويب قانون اساسي، تعيين حدود حاكميت شاه و تبيين جايگاه حقوقي افراد ملت را، از همان ابتدا، احساس كرد و دولت را به تنظيم آن واداشت.
طرح نخستين قانون اساسي 51 ماده‌اي را كه مرحوم حسن پيرنيا، نويسنده تاريخ ايران باستان، كه ابتدا لقب مشيرالملك داشت و سپس ملقب به مشيرالدوله شد و برادرش مرحوم حسين پيرنيا (مؤتمن‌الملك)، فرزندان ميرزا نصراله خان نائيني مشيرالدوله صدراعظم وقت، تهيه كرده‌اند؛ اين معني مورد تأييد كليه مورخاني است كه به تهيه‌كنندگان قانون اساسي اشاره‌اي كرده‌اند؛ كسروي در تاريخ مشروطيت خود در اين باره مي‌نويسد: «گويا مشيرالملك و مؤتمن الملك پسران صدراعظم... آن را مي‌نوشتند يا بهتر بگوييم ترجمه مي‌كردند.»[19]‌؛ عبدالله مستوفي نيز در يادداشت‌هاي خود نوشته:: «مشيرالملك و برادرش مؤتمن الملك از راه تدارك لوايح قانون اساسي و متمم آن خيلي به پيشرفت مشروطه كمك كردند.»[20] ؛ آنان با ارسال نظام‎نامه اساسي به دربار، روز سه‌شنبه ۹ ذيقعده، با تصرفاتي كه محمدعلي ميرزا (وليعهد) در آن انجام داده بود، به مجلس بازگردانده شد.
قانون اساسي مذكور را مشيرالدوله صدراعظم وقت، در اول رمضان 1324 ، دوازده روز پس از افتتاح مجلس، به مجلس داد، اما مجلس مقررات آن را كافي نيافت و از پذيرش آن سرباز زد. در مجموعه «مذاكرات مجلس دوره اول» آمده است كه: «... كتابچه قانون اساسي به مجلس ارسال گشت، ليكن چون مواد آن مستبدانه بود مورد قبول واقع نشده و عودت داده شد و وكلا خود به تدوين قانون اساسي پرداختند...»[21].
بنابراين قانون اساسي 51 ماده‌اي كه فعلاً در دست ماست، كلاً نوشته مشيرالدوله و مؤتمن الملك نيست و اين نكته‌اي است كه بسياري از مورخان به مسامحه از آن گذشته‌اند.
علاوه بر شرح مندرج در مذاكرات دوره اول، كه مدرك رسمي به ‌شمار مي‌آيد،[22] دلايل ديگري نيز اين نظريه را تأييد مي‌كند؛ از جمله در مقاله‌اي كه عبدالحسين نوايي در مجله يادگار نوشته است، با استفاده از اطلاعات تقي‌زاده- تنها نماينده زنده مجلس قانون‌گذاري در تاريخ نگارش مقاله- اشاره كرده، كه قانون اساسي را صدراعظم به مجلس داد و مجلس آن را نپسنديد.[23] به موجب نوشته مجموعه مذاكرات مجلس اول، وكلا پس از رد قانون اساسي پيشنهادي صدراعظم، «... خود به تدوين قانون اساسي پرداختند»[24] ؛ ولي اين نكته كه چه كساني از وكلا در تهيه قانون جديد دست داشته‌اند، روشن نيست. علت عمده اين امر آن است كه بسياري از مدارك مجلس، و از جمله مشروح مذاكرات دوره اول، در بمباران مجلس، در زمان محمدعلي شاه، از بين رفته است. در مجموعه‌اي كه بعدها از مذاكرات مجلس اول تهيه شده، شرح بسياري از مذاكرات را، به علت در دست نبودن صورت جلسه‌ها، به اختصار درج كرده‌اند، تا جايي كه در مجموعه مذكور در‎باره‌ي اين كه چه كساني از وكلا مجدداً قانون اساسي را نوشته‌اند مطلبي ذكر نشده و در منابع تاريخي نيز در اين باره چيزي نوشته نشده است.
اين بار مجلس قانون اساسي را نوشت و براي تصويب به دربار فرستاد، اما دولت كه از رد شدن قانوني كه خود پيشنهاد كرده بود، رضايتي نداشت، به اميد از دست ندادن قدرت خود، در تصويب قانون اساسي مسامحه ‌كرد. نخستين بهانه دولتيان كسالت مظفرالدين شاه بود، اما مجلس متوجه اين بهانه بود و خطري را كه از اين نظر مشروطيت را تهديد مي‌كرد به خوبي مي‌ديد. در
17 آذر ميرزا ابوالحسن خان، نماينده تهران، پرسيد: «آخر مسئله نظام‎نامه به كجا رسيد، همه روزه آن را مطالبه مي‌كنيم به ما نمي‌دهند.»[25] ؛ و در همين جلسه، آقاميرزا محسن، نماينده تهران و برادر صدرالعلما، گفت: «عذر تعويق را كسالت وجود مبارك شاه مي‌دانند و حال اين كه هر روزه احكام و قوانين را به صحه همايوني مي‌رسانند و تسامح اين خائنين از جهت اين است كه بعد از ورود موكب اقدس وليعهد شايد بتوانند به وساوس و دسايس[،] امر را منقلب نمايند...»[26]
پس از دو ماه، مجلس چند نفر از وكلا را مأمور كرد كه با نامه‌اي، از طرف مجلس، نزد صدراعظم بروند و قانون اساسي را مطالبه كنند. مجلس در اين نامه نوشت كه: «... علت تأخير نظام‌نامه و عدم صحه آن با اين كه در تأخير آن خيلي ضرر به دولت و ملت وارد و عايد خواهد شد چيست[؟]...»[27].
در همين روز (۲۲ شوال 1324)، عده‌اي از مردم به مجلس رفتند و وكلا را در مطالبه قانون اساسي تشويق كردند؛ با وجود اين، فرستادگان مجلس دست خالي بازگشتند؛ پاسخ دولت به آنان چنين بود: «... به ملاحظه كسالت مزاج مبارك همايوني قرائت و صحه نظام‌نامه چندي متعسر است و ابداً مماطله در صحه آن نشده، بنابراين بهتر آن است كه مجلس به كارها و انجام تكاليف خود به موجب فرمان همايوني مشغول بوده و منتظر نظام‎نامه نباشد و در مطالبه و صحه آن قدري تأني و امهال كند...»[28].
مسامحه دربار و دولت براي اين بود كه دولتي‌ها با چند اصل از قانون اساسي مخالف بودند؛ از جمله، مجلس مي‌خواست مجلسي به نام سنا نباشد، برعكس دولت مايل بود چنين مجلسي باشد و علاوه بر آن همه اعضايش را دولت تعيين كند؛ مجلس مي‌خواست كه حق انحلال مجلس يا لااقل حق انحلال مجلس اول را به دولت ندهد و دولت مصراً طالب اين حق بود. اختلاف نظرهاي ديگري هم ميان دولتي‌ها و مجلس وجود داشت كه در ادامه به آن‌ها اشاره خواهد شد.
در اين ميان مشيرالدوله صدراعظم، همانند رابطي ميان اين دو جريان فكري رفتار مي‌كرد. مظفرالدين شاه، هم به علت بيماري و هم داشتن نوعي حسن‌ نيت، در اين كار زياد پافشاري نمي‌كرد. تنها نماينده مستبدين در برابر مجلس محمدعلي ميرزا وليعهد بود. وليعهد چند فصل قانون اساسي پيشنهادي مجلس را حذف كرد يا تغيير داد و موجب بروز كشمكش تازه‌اي شد.[29]
رئيس مجلس صريحاً به مجلس اطلاع داد كه وليعهد در قانون اساسي تغييراتي داده است كه «بعضي لفظي است و برخي راجع به معني است»؛ يكي از نمايندگان مجلس در اعتراض به اين اقدام، اظهار داشت: «اگر نظام‎نامه متعلق به مجلس است بايد مجلس او [آن] را اصلاح و تصويب نمايد و اگر نظام‎نامه دولت است بسته به ميل خودشان است هر چه تغيير و تبديل مي‌خواهند بدهند... اگر نظام‎نامه صحيح است ديگر آن تغييرات و نوشته خارج براي چيست؟ بايد از حضرات وكلا پرسيد كه قبول دارند اين ترتيبات را يا نه؟... بعد از استفسار، به استثناي چند نفر از وكلا همه گفتند قبول نداريم.»[30]
مجلس اول كه ضمناً مجلس مؤسسان نيز بود، در برابر آراء و نظرات محمدعلي ميرزا ايستادگي كرد. محمدعلي ميرزا نه تنها با مفهوم مشروطيت، بلكه با واژه مشروطه هم مخالف بود و در اين باره به كارشكني‌هاي گوناگوني ‌پرداخت. هر چند وليعهد رسماً اعلام كرد كه «درخصوص نظام‎نامه هم قدري از آن را ملاحظه كرده‌ام، باقي را هم با حضور حضرت والا نايب السلطنه (كامران ميرزا وزير جنگ) و جناب صدراعظم ملاحظه مي‌كنم و پس از اتمام به مجلس مي‌فرستم»، اما اين گفته هم عملي نشد.برعكس، دولت آشكارا با مجلس مخالفت مي‌كرد و سعي مي‌كرد تا از آمدن نمايندگان شهرستان‎ها به مركز جلوگيري كند. علي‌رغم كارشكني‌هاي گوناگون، نمايندگان مذكور كم كم وارد تهران شدند.
ورود نمايندگان تبريز، كه تندروترين نمايندگان بودند، موجب شد كه كار مطالبه قانون اساسي صورت جدي‌تري به خود بگيرد.
سرانجام در روز نهم ذيقعده 1324 قانون اساسي به مجلس آمد و مورد بحث قرار گرفت؛ اما به علت دخل و تصرفي كه محمدعلي ميرزا در آن كرده بود، قرار شد كه با نسخه اصلي مطابقت داده شود. مهم‎ترين تصرف وليعهد حذف اصل شانزدهم بود، يعني اصلي كه مقرر مي‌داشت: «كليه قوانين كه براي تشييد مباني دولت و سلطنت و انتظام امور مملكتي و اساس وزارتخانه‌ها لازم است بايد به تصويب مجلس شوراي ملي برسد».
در نتيجه، مجلس ضمن نامه‌اي به صدراعظم نوشت كه «چون اسقاط و تغيير بعضي از اصول نظام‎نامه موضوع بحث و مذاكره در مجلس شد، اكثريت آرا و اتفاق قاطبه وكلا برابر شد كه يا همان نسخه اولي را دولت به ما مرحمت نمايد، يا صورت كميسيون مزبور را قبول نمايد تا در اين ماده ختم مذاكره مباحثه شود».[31]
منظور از كميسيون، هيئتي بود پنج نفره مركب از نمايندگان مجلس و نماينده دولت كه قرار بود به رفع اختلاف بين مجلس ودولت درخصوص قانون اساسي بپردازد،[32] اما دولت به تشكيل اين هيئت رضا نداد.
بر اثر فشار مداوم مجلس و مردم، دولت مجبور شد كه در جلسه ۱۱ ذيقعده 1324 قانون اساسي را در مجلس مطرح كند. نمايندگان دولت عبارت بودند از مشيرالملك (حسن پيرنيا) حاج محتشم‌السلطنه و مؤيدالسلطنه.
موارد اختلاف مجلس و دولت عبارت بود از:
۱- اختلاف نظر درباره تاريخ افتتاح مجلس؛ كه سرانجام قرار شد اين تاريخ ۱4 مهر ماه، يعني روز تشكيل مجلس اول، باشد.[33]
۲- بعضي از وكلا عقيده داشتند كه «نماينده ملت نبايد قسم ياد كند، زيرا قسم مخصوص نوكر و اجزاي مخصوص است».[34] سرانجام قرار شد نمايندگان سوگند ياد كنند؛ ولي اين جمله: «مادام كه حقوق مجلس و مجلسيان مطابق اين نظام‎نامه (قانون اساسي) محفوظ و مجري است...»، به قسم‌نامه اضافه شد.[35]
3- قسمت اخير اصل دوازدهم بدين‎گونه بود: «اگر احياناً يكي از اعضا علناً مرتكب جنحه و جنايتي شود و در حين ارتكاب جنايت دستگير گردد، باز بايد اجراي سياست درباره او با اطلاع مجلس باشد.» نمايندگان عبارت «اطلاع مجلس» را در اين جمله كافي ندانستند و «استحضار مجلس» را به جاي آن پيشنهاد كردند كه تصويب شد.[36]
4- اصل پانزدهم به نمايندگان مجلس حق مي‌داد كه در «عموم مسائل» قانون وضع كنند و اصل شانزدهم مقرر مي‌دانست كه: «كليه قوانين، كه براي تشييد مباني دولت و سلطنت و انتظام امور مملكتي و اساس وزارتخانه‌ها لازم است، بايد به تصويب مجلس شوراي ملي برسد.» محمدعلي ميرزا اين دو اصل را حذف كرده بود و به جاي آن‎ها اصل ديگري پيشنهاد كرده بود، مبني بر آن كه: «براي انتظامات مجلس، دولت عليه يك دسته مأمورين نظميه در تحت اوامر مجلس قرار خواهد داد.» در اين باره مذاكرات مفصلي شد. نمايندگان به اين نتيجه رسيدند كه «نظم داخلي مجلس به عهده رئيس مجلس است و نظم خارج اصولاً به عهده دولت». بنابراين نيازي به اين اصل نيست. اصل پيشنهادي دولت حذف شد و نمايندگان درباره وجود دو اصل اول پافشاري كردند تا سرانجام دولت تسليم شد.[37]
5- اصل بيست و دوم در ابتدا چنين بود: «مواردي كه قسمتي از عايدات يا دارايي دولت منتقل يا فروخته مي‌شود... به تصويب مجلس شوراي ملي خواهد بود. نمايندگان عبارت «عايدات و دارايي دولت» را كافي ندانستند و كلمه مملكت را بعد از دولت افزودند.[38]
6- اصل بيست و سوم قانون پيشنهادي دولت عبارت بود از: «بدون تصويب مجلس شوراي ملي‌[امتياز] تشكيل كمپاني و شركت‎هاي عمومي از هر قبيل و به هر عنوان [داده] نخواهد شد.» اين اصل دو عيب داشت: يكي آن كه دادن امتياز را به شركت‌هاي خارجي از طرف دولت منع نمي‌كرد، و ديگر آن كه تشكيل هر شركتي در داخل كشور مي‌بايست با اجازه مجلس باشد كه هر دو نقص غرض بود. سرانجام اصل مذكور به ترتيب زير اصلاح شد: «بدون تصويب مجلس امتياز تشكيل كمپاني و شركت‌هاي عمومي از هر قبيل و به هر عنوان از طرف دولت داده نخواهد شد»[39].
7- در اصل سي‌ام پيشنهاد شده بود كه: «مجلس شوراي ملي حق دارد مستقيماً هر وقت لازم بداند، عريضه‌اي به توسط شخص اول دولت به عرض ملوكانه برساند». نمايندگان گفتند چون ممكن است رئيس دولت ايران در اين امر كارشكني كند، بهتر است كه واسطه ملاقات از خود مجلس باشد؛ اين ترتيب پذيرفته شد.[40]
8- در اصل چهل و دوم، درباره‌ي ملزم بودن وزرا به دادن پاسخ به سؤال نمايندگان، وكلا پيشنهاد كردند كه اگر موضوعي كه مورد سؤال قرار گرفته سري باشد، وزير مدتي براي جواب تعيين كند و بعد از آن جواب بدهد و «پس از اظهار اگر معلوم شود كه مطلب مذكور سريت نداشته و عدم افشاي آن چندان مهم نبوده و وزير به ميل شخصي نه اقتضاي سريت مطلب آن را كتمان نموده، مسئول و مورد مجازات خواهد بود».[41] اين پيشنهاد پذيرفته نشد.
9- در اصل چهل و سوم درباره‌ي تشكيل مجلس سنا مذاكرات طولاني‌اي شد. وكلا مي‌خواستند اگر بايد مجلس سنايي باشد، دو ثلث اعضاي آن را ملت تعيين كند. نمايندگان دولت (مشيرالدوله، حاج محتشم‌السلطنه، مؤيدالسلطنه) گفتند: «حضرت اقدس وليعهد خواستار شده‌اند كه قرار اين امر به تنصيف انجام يابد و با اينكه در غالب ممالك اعضاي سنا كلاً از طرف دولت انتخاب مي‌شوند، ما به ملاحظه همراهي با مجلس و ملت، تعيين آن را بالمناصفه قبول مي‌كنيم.» سرانجام «وكلاي ملت درخواست و استدعا نمودند كه به تقسيم 35 نفر از ملت و 25 نفر از دولت قرار اين امر صورت گيرد... قبول خواهش وكلا در اين خصوص موكول به استدعاي مخصوص شد»[42]. و چنان‎كه به نظر مي‌آيد، اين استدعا پذيرفته نشد.
10- در اصل چهل و ششم پيشنهاد شده بود كه «امر راجعه به ماليه مملكت هميشه بايد به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده پس از آن به مجلس فرستاده شود، وكلا گفتند كه اين امر از مختصات مجلس شوراي ملي مقرر شد و «اين مسئله نيز موكول به استدعاي مخصوص شد». (آنچه سرانجام وارد قانون اساسي شد اين بود كه «امور ماليه مخصوص مجلس شوراي ملي خواهد بود قرارداد مجلس در امور مذكوره به اطلاع مجلس سنا خواهد رسيد، كه مجلس مزبور ملاحظات خود را به مجلس ملي اظهار نمايد، وليكن مجلس ملي مختار است ملاحظات مجلس سنا را بعد از مداقه لازمه قبول يا رد نمايد».)[43]
11- در اصل چهل و هشتم، درباره انحلال مجلس به وسيله دولت، وكلا عقيده داشتند كه دوره اول از انحلال مستثني باشد. دولت در اصل موضوع موافق بود، منتها مي‌خواست اين اطمينان جداگانه نوشته شود، ولي نمايندگان مي‌گفتند كه بايد در خود قانون اساسي گنجانيده شود، سرانجام نظر دولت پذيرفته شد.[44]
در جلسه مذكور كار تصويب قانون اساسي (جز در مورد ترتيب انتخاب نمايندگي سنا و اختصاص تصويب امور مالي به مجلس شوراي ملي) پس از هفت ساعت بحث و تبادل نظر و انجام اصلاحاتي در آن به پايان رسيد و «نباشد كه پس از مذاكره در دو فقره استدعائيه با وليعهد، پاك‎نويس نموده به صحه همايوني برسانند».[45]
مظفرالدين شاه كه آخرين روزهاي زندگاني را مي‌گذرانيد، در تاريخ 14 ذيقعده 1324 قانون اساسي را امضا كرد و وليعهد نيز مجبور به امضا شد.
قانون اساسي 51 ماده‌اي اگر چه قانون‎گذاري را به نمايندگان ملت واگذار مي‌كرد و از اين حيث قدرت استبداد را محدود مي‌ساخت، با اين حال، نقاط ضعفي نيز داشت؛ براي مثال:
۱- در هيچ اصلي از آن به برابري مردم اشاره نشده بود.
2- بسياري از آزادي‌هاي فردي تضمين نشده بود.
3- هنوز حكومت مي‌توانست بي‌آنكه برخلاف قانوني رفتار كرده باشد، مردم را خودسرانه به زندان بياندازد، اموال آناني را مصادره كند و آنان را مجازات كند.
4- آزادي‌هاي عمومي، از قبيل آزادي احزاب، به مردم داده نشده بود.
5- به تفكيك قواي حكومت كه يكي از مظاهر دموكراسي است، اشاره‌اي نشده بود.
6- معلوم نبود كه استقلال مجلسي كه با خون دل به دست آمده تا چه حد است و رابطه آن با دولت بر چه پايه‌اي است.
7- استقلال قوه قضايي محرز نبود و معلوم نبود كه آيا قضات همان روحانيان خواهند بود يا بايد حق مردم را به دست نمايندگان ملت داد، آيا قضات در اختيار دولت‌اند يا نه؟
8- معلوم نبود كه اوامر پادشاه را آيا مي‌توان مستقيماً اجرا كرد يا بايد به امضاي وزير مسئول رسيده باشد.
9- قانون اساسي 51 ماده‌اي، وزيران را در برابر پادشاه مسئول شناخته بود، نه در برابر مجلس (اصل 28 قانون اساسي كه بعد به وسيله اصل ۴۴ متمم اصلاح شد.)؛ اين وضع برخلاف تمام اصول دموكراسي بود و نتيجه آن شد كه چون مجلس، وزيران را براي اداي توضيح احضار مي‌كرد، آنان حاضر نمي‌شدند و مجلس نيز چاره‌اي جز شكوه و شكايت نداشت.
به اين ترتيب، «در قانون اساسي مشروطه به هيچ وجه از حقوق طبيعي و فطري و آزادي‌هاي فردي و اجتماعي ملت ايران... ذكري به ميان نيامده است. اما اين امر را نبايد به سهو و اشتباه گردانندگان انقلاب آرام حمل كرد. زيرا در ميان گردانندگان و رهبران انقلاب مرداني بودند كه كاملاً به اصول و مباني رژيم دموكراسي كشورهاي غربي اروپا آشنايي داشتند و به آزادي‌ها و حقوق طبيعي افراد ملت ايران معتقد بودند. اما، با توجه به... توطئه‌ها و دسيسه‌هاي دشمنان انقلاب...[،] مي‌توان چنين انديشيد كه رهبران انقلاب و گردانندگان نخستين دوره مقننه ايران در چنان شرايطي مسامحه را در مورد پاره‌اي از اصول مسلم به اصرار و پافشاري ترجيح داده و با علم و وقوف كامل بر لزوم گنجاندن مواد مربوطه به آزادي‌ها و حقوق افراد، براي نجات انقلاب و در دست گرفتن ابتكار عمل با سرعت و عجله قانون اساسي را تدوين كرده و به تصويب مجلس رسانده و درصدد اغتنام فرصت بوده‌اند تا در شرايط مساعد و پس از استقرار كامل قوه مقننه در تكميل قانون اساسي بكوشند»؛[46] اين فرصت در آغاز سلطنت محمدعلي شاه قاجار به دست آمد و نقائص قانون اساسي طي قانون جديدي با عنوان «متمم قانون اساسي» مرتفع گرديد.
مظفرالدين شاه ده روز پس از امضاي قانون اساسي درگذشت و فرزند مستبد اولش جانشين وي شد. محمدعلي شاه از آغاز كار، دشمني با مشروطه را آشكارتر كرد و به وزيران دستور داد كه در مجلس حاضر نشوند؛ در نتيجه كار مجلس فلج شد و وزيران در پاسخ احضار مجلس پيام مي‌دادند كه مطالب خود را بنويسند، ما هم كتباً جواب مي‌دهيم.
از طرف ديگر نمايندگان آزادي‎خواه، به تدريج، نقايص قانون اساسي را برمي‌شمردند. اينان ابتدا همين قانون را به صحه شاه رسانيدند؛ چون بيم آن بود كه اگر كار به دست محمدعلي ميرزا افتد، همان قانون ناقص را نيز تصويب نكند. وكلاي ملت پس از رسميت يافتن قانون اساسي، گذراندن قانون كامل‌تري را خواستار شدند.
محمدعلي شاه با تقويت مستشاران بلژيكي، كه مورد تنفر مجلس و مردم بودند، در برابر مجلس ايستادگي مي‌كرد؛ و نيز هنگامي كه هيئت دولت او، به مجلس معرفي شدند، معلوم شد كه عده‌اي از وزيران، به بهانه اين كه «وزراي لقبي هستند نه شغلي»، نمي‌خواهند مسئول مجلس باشند و حتي نمي‌خواهند در مجلس حاضر شوند؛ مثلاً كامران ميرزا، پدر زن شاه، كه وزير جنگ بود، اساساً به مجلس معرفي نشد و ديگري به نام «وزير لشگر» به مجلس معرفي شد.
كار به جايي رسيد كه وقتي در مجلس از نماينده دولت پرسيده شد كه حكومت ايران مشروطه هست يا نيست، مشيرالدوله، صدراعظم وقت، صريحاً گفت: «خير، ما دولت مشروطه نيستيم و دولت به شما مشروطه نداده، مجلسي كه داريد جهت وضع قوانين است».[47]
عكس‌العمل مردم در قبال اين قانون‌شكني‌ها بسيار شديد بود. در ۲۲ ذيحجه، تقريباً پنجاه روز پس از امضاي قانون اساسي، در تبريز شورش سختي پديد آمد و شورشيان از دولت خواستند: ۱- شخص همايوني بايد دست‌خطي براي اسكات عامه صادر نمايد كه دولت ايران مشروطه تامه است. 2- عدد وزراي مسئول فعلاً از هشت عدد [= نفر] متجاوز نيست. 3- از اين به بعد از خارجه نبايد وزير معين و مقرر شود. چهار تقاضاي ديگر نيز بود كه يكي از آن‌ها عزل مستشاران بلژيكي بود.
دولت مدتي به بهانه اين كه مشروطه «كلمه و لفظ غلطي است» با مهم‌ترين خواسته مردم موافقت نمي‌كرد، اما چون شورش ادامه يافت، پادشاه در فرماني رسمي تصديق كرد كه: «دولت ايران در عداد دول مشروطه صاحب كنسي توسيون (constitution) بشمار مي‌آيد».[48] بر اثر اين پيشامدها، مجلس دانست كه قانون اساسي 51 ماده‌اي براي روشن ساختن رابطه دولت و ملت كافي نيست و لزوم نوشتن متممي بر آن بيش از پيش احساس شد. براي اين كار، مجلس هيئتي از نمايندگان را مأمور كرد كه متمم قانون اساسي را تهيه و تدوين كنند؛ اعضاي اين هيئت عبارت بودند از: سعدالدوله، سيدحسن تقي‌زاده، مشارالمك، حاجي امين الضرب، حاجي سيدنصراله اخوي (بعدها معروف به تقوي) و مستشارالدوله[49]؛ مخبرالملك نيز به عضويت اين هيئت تعيين شد اما از شركت در آن عذر خواست و گفت: «بنده را از اين كميسيون معاف داريد، خودم در خارج اصولي مي‌نويسم و در انجمن ارائه مي‌دارم، اگر به درد خورد و پسنديدند، بسيار خوب و الافلا».[50] سعدالدوله، عضو هيئت ياد شده، نيز به ارائه نظري متناقض ‌پرداخت و گفت: «اين متمم قانون اساسي را طوري بايد بنويسيم كه مطابق باشد با قوانين سلطنت مشروطه و موافق با قانون شرع هم باشد».[51]
اين هيئت با استفاده از قانون اساسي بلژيك و تا حدي قانون اساسي فرانسه و توجه به قوانين كشورهاي بالكان- از نظر تازه‌تر بودن مطالب و نزديك‎تر بودن به زمان تدوين متمم مورد بحث- به تدوين متمم قانون اساسي و رفع نقص قانون سابق پرداخت؛ اين كار چندين ماه به طول انجاميد، زيرا طرف‌داران محمدعلي شاه با توسل به دين و مذهب افكار را بر ضد برخي از اصول دموكراسي، كه ناچار مي‌بايست در متمم قانون اساسي گنجانيده مي‌شد، برانگيخته بودند. همچنين بسياري از مشروطه‌طلبان نيز بر دو راهي بين دين و دموكراسي مردد بودند. مردم در تهران و شهرستان‌ها- به ‌ويژه در تبريز- نگران شدند و با توسل به تمديد و تحصن، تصويب متمم قانون اساسي را خواستند. سنگ «شريعت‌خواهي» به سينه كوفتند و گفتند كه حكومت بايد «مشروعه»- متكي به شرع و دين- باشد، نه مشروطه.
محمدعلي شاه آب را گل‌آلود مي‌كرد و مخالفان مشروطه احساسات مذهبي مردم را تحريك مي‌كردند. كار به جايي رسيد كه از سه نفر روحاني مشهور كه دو تن آن‎ها به جنبش مشروطه كمك‌هاي بسيار كرده بودند، شيخ فضل‌الله نوري رسماً به خدمت مخالفان مشروطه در آمد و طباطبائي و بهبهاني در هياهوي مشروطه و مشروعه خاموشي گزيدند. مشروطه‌طلبان واقعي كه خطر را در ميان خود ديدند، دست به ابتكار جالبي زدند، و گرد عده‌اي از روحانيان گم‎نام كه هيچ‎گاه كسي پيرامونشان نبود جمع شدند و آنان را آيت الله و روحاني بزرگ خواندند و براي اين كه مشروطه پشتيبانان خود را در ميان روحانيت از دست ندهد، آنان را به پيش انداختند و نوشته‌هاي مترقي خود را به امضاي آن‌ها رساندند. اين روحانيون نيز كه بازار خود را پررونق مي‌ديدند و دستگاه تازه را از بركت وجود مشروطه مي‌دانستند، دانسته و ندانسته به ميل مشروطه‌خواهان رفتار مي‌كردند. بدين وسيله در برابر رشوه‌هايي كه دستگاه استبداد مي‌داد و عده‌اي از روحانيون را از سپاه مشروطه خارج مي‌كرد، مردم بي‌هيچ خرج و زحمتي با اين ابتكار نقشه‌هاي محمدعلي شاه را خنثي مي‌كردند.
ايراد شريعت‌طلبان به متمم قانون اساسي چند نكته بود: ۱- به اعتقاد آنان، اصل هشتم كه همه مردم را در برابر قانون مساوي مي‌شناسد برخلاف دين است و نبايد در قانون اساسي گنجانيده شود. 2- مي‌گفتند كه مقررات اصل نوزدهم مبني بر تحصيل اجباري برخلاف شريعت است. 3- عقيده داشتند كه اصل بيستم مبني بر آزادي مطبوعات درست نيست و مطبوعات بايد زير نظر علما باشد. 4- مهم‎تر از همه قوانيني كه از مجلس مي‌گذرد بايد به تصويب هيئتي از علما برسد.
همه اين‎ها مخالفت آشكار با اصول حكومت مشروطه داشت و به همين دليل با مقاومت رهبران مشروطه و مردم مواجه شد؛ مردم آگاه از شهرهاي تبريز، اصفهان، شيراز، انزلي، سلماس، مراغه و اروميه، سر به شورش برداشتند و برخلاف روحانيون، تصويب متمم قانون اساسي را خواستار شدند. در تهران مردم به مقاومت برخاستند و حتي زنان چادري براي تصويب قانون به مجلس آمدند.
سرانجام متمم قانون اساسي آماده و به مجلس تقديم شد. اين قانون متضمن اصول تازه‌اي به شرح ذيل، بود: ۱- به موجب متمم قانون اساسي افراد كشور، صرف نظر از دين و مذهب و طبقه، متساوي‌الحقوق هستند. با تصويب اين اصل مسلمان همان اندازه حق دارد كه غيرمسلمان و به اضافه كليه امتيازهاي اشرافي و روحاني لغو شود. 2- آزادي‌هاي عمومي از قبيل آزادي مطبوعات، آزادي احزاب و جمعيت‌ها و همچنين آزادي‌هاي فردي رسماً اعلام ‌شود. 3- به موجب اين قانون، قواي حكومت ناشي از ملت شناخته مي‌شود و به سه رشته مجزا: قوه قانون‌گذاري، قوه قضايي و قوه اجرايي تقسيم مي‌شود. 4- با تصويب اين قانون، حق قضاوت از روحانيون و حكام سلب مي‌شود و به قوه قضايي، كه يكي از سه ركن دموكراسي است، منتقل مي‌گردد. به موجب اين قانون، قضات در كار خود مستقل‌اند؛ تشكيل دادگاه بايد به حكم قانون باشد و دولت حق تغيير قضات را ندارد. 5- به موجب اين قانون، اوامر پادشاه وقتي قابل اجرا است كه به امضاي وزير مسئول رسيده باشد. 6- طبق معمول همه كشورهاي دموكرات، وزيران در برابر مجلس مسئول‌اند. 7- به موجب اصل 18 «تحصيل و تعليم علوم و معارف و صنايع آزاد است، مگر آنچه شرعاً ممنوع است»؛ ولي جالب اين‌جاست كه در اصل تأكيد مي‌شود كه تحصيل «مطابق قانون وزارت علوم و معارف» بايد «اجباري» شود؛ و جالب‌تر اين كه هيچ جا سخني از مدارس ديني كه در عين حال خارج از نظارت وزارت علوم و معارف باشد در ميان نيست و... .
متمم قانون اساسي با در برداشتن اين اصول، بسياري از مجلسيان را دچار بهت و وحشت و سرانجام دچار دودستگي كرد. به اين ترتيب «متمم قانون اساسي» چنان كه از نام آن برمي‌آيد، تكمله‌اي بود بر «نظام‎نامه اساسي» كه پيش‌تر به صورت شتا‎ب‎زده و ناقص تدوين و تصويب شده بود، و ملت از طريق اين قانون توانست تا آنجا كه شرايط تاريخي و اجتماعي و موازنه نيروها اجازه مي‌داد و حتي مي‌توان گفت خيلي بيشتر از آن، به صورتي انقلابي دو نيروي اصلي سلطنت و روحانيت را، كه به شكلي خودسرانه و مستبدانه بر ملت و مملكت و بر زندگي مادي و معنوي ايران حاكم بودند، عملاً از قدرت بركنار سازد و خود بر سرنوشت خويش حاكم شود.
تا آن زمان عده‌اي از روحانيان كه براي پيشرفت مشروطه مي‌كوشيدند، نمي‌دانستند كه حكومت دموكراسي الزاماً حكومتي است كه در برابر مذهب بي‌طرف است، اما پس از آنكه دانستند كه لازمه مساوات، لغو كليه امتيازهاي روحاني است، ناخشنود شدند. جمعي كوشش خود را متوقف كردند، جمعي سست شدند و برخي به مخالفت برخاستند و نخستين تفرقه در ميان مشروطه‌خواهان پديد آمد، خاصه كه محمدعلي شاه آتش اين اختلاف را به شدت دامن مي‌زد. اين جدايي به ميان نمايندگان مجلس نيز كشيده شد.
محمدعلي شاه كه با شورش و مقاومت مردم مواجه شده بود، شروع به ايجاد فتنه و آشوب كرد و درصدد برآمد تا با ترور، رهبران مشروطه تبريز را كه سرسخت‌ترين مبارزان مشروطه بودند از ميان بردارد؛ اما تبريزيان به موقع متوجه خطر شدند و شهر حالت آمادگي جنگي به خود گرفت. در اين ميان تهران به كمك تبريز شتافت، و كسبه دكان‌ها و بازار را بستند و ناطقان جريان انقلاب فرانسه را براي مردم گفتند و به اعدام لويي شانزدهم اشاره كردند.
محمدعلي شاه در برابر اين وضع دانست كه مردم به آساني آنچه را به دست آورده‌اند از دست نمي‌دهند. بدين سبب به فكرتوطئه افتاد. اما قيام مردم در تهران و ساير شهرها او را از اجراي اين نقشه منصرف كرد؛ خاصه كه سالارالدوله، يكي از شاهزادگان، به قصد تصرف تاج و تخت با پادشاه درافتاد.
در اين زمان روحانيون به يك پيروزي رسيدند، بدين معني كه نوشته شيخ فضل الله نوري مبني بر اين كه قوانين مجلس به تصويب يك جمع روحاني برسد، در مجلس به عنوان اصل دوم متمم قانون اساسي پذيرفته شد. روحانيون مخالف مشروطه خواستند از اين پيروزي بهره‌برداري كنند و اين كار را با صدور اعلان و اعلاميه به آگاهي مردم رسانند، اما مردم از اين كار خشمگين شدند و اداره روزنامه‌اي را كه اين اصل را چاپ كرده بود، غارت كردند.
دسته‌اي از علما به تحريك دربار و اتابك در شاه عبدالعظيم بست نشستند و در نجف نيز عده‌اي به دسيسه پرداختند. علماي بست‌نشين نشريه‌اي به نام لايحه تدارك ديدند و از اين راه به تحريك احساسات پرداختند. اما مردم اين دسيسه‌ها را با شورش و طغيان پاسخ دادند.
اتابك كه پشتيبان روحانيان ضدمشروطه بود، به دست جواني كشته شد. كشته شدن اتابك دو نتيجه داشت: يكي آنكه عده زيادي از مستبدان به وحشت افتادند و ديگر آنكه روحانيان بست‌نشين كه پشتيبان اصلي خود را از دست داده بودند، بي‌پول و درمانده شدند.
در اين مبارزه سران جمعيت‌هاي سياسي تهران با هم متحد شدند و جمعيتي به نام «انجمن مركزي» تشكيل دادند. اين انجمن نماينده 144 جمعيت مختلف بود. افراد انجمن مركزي براي تصويب شدن متمم قانون اساسي در مجلس بست نشستند. سرانجام علي‌رغم تلاش‌هاي روحانيون ضدمشروطه، متمم قانون اساسي در 29 شعبان 1325 به تصويب مجلس و صحه محمدعلي شاه رسيد.
محمدعلي شاه، در هنگام امضاي متمم قانون اساسي، در اصل سي‎و‎پنجم كه نوشته شده بود: «سلطنت وديعه‌اي است كه از جانب ملت به شخص پادشاه مفوض شده»، عبارت «به موهبت الهي» را اضافه كرد و اصل سي‌و‌پنجم را بدين صورت درآورد: «سلطنت وديعه‌اي است كه به موهبت الهي از جانب ملت به شخص پادشاه مفوض شده...».
تصويب متمم قانون اساسي پيروزي مشروطه‌خواهان واقعي بود؛ به همين دليل محمدعلي شاه چاره‌اي جز توسل به زور نديد. اما آخرين دسيسه او با قيام مردانه مردم روبرو شد و به تفصيلي كه در منابع تاريخي آمده، سلطنت خود را بر سر اين كار گذاشت.
 
نتيجه:
درست است كه بسياري از اصول قانون اساسي و متمم آن ترجمه مواد قانون اساسي ساير كشورهايي همچون فرانسه و بلژيك است، اما در اين باره بايد متوجه دو نكته اساسي بود:
نخست آنكه ترجمه اصول اين قانون- برخلاف آنچه بعداً مرسوم شد- بدون در نظر گرفتن نيازها و مقتضيات زمان و جامعه آن روزي صورت نگرفته و بر روي هم قانوني تقريباً جامع و كامل تدوين شده است.
ديگر آنكه اضافه بر ايمان شايان تحسيني كه در مردان صدر مشروطيت وجود داشته، در آن زمان نوشته‌هاي فارسي مربوط به حقوق اساسي و حقوق افراد مردم، ناياب نبوده است و مردم كتاب‎خوان با اين مباحث آشنايي داشته‌اند؛ و براي نمونه مي‌توان به كتاب‌ها و رساله‌هاي «يك كلمه، دفتر تنظيمات و مجلس اداره، مجلس تنظيمات و دفتر قانون» اشاره كرد.
نكته آخر آنكه بسياري از اصول قانون اساسي با اصطلاحات و جملاتي از قبيل «... مگر به حكم قانون.» (اصل 17)، «... مگر آنچه شرعاً ممنوع باشد.» (اصل 18)، «...مگر با مجوز شرعي...»
(اصل 15) و... در قيد و بند «شرع و قانون» مبهم و مجهول قرار گرفت و عقيم شد.

________________________________________
[1]. ناظم الاسلام كرماني، تاريخ بيداري ايرانيان، به كوشش سعيدي سيرجاني (تهران، آگاه، 1357‌)چ2، ص447 و 550.
 [2]. مطابق با 5 اوت 1906 ميلادي و 14 مرداد 1285 هجري شمسي.
 [3]. علي‌اصغر شميم،‌ايران در دوره سلطنت قاجار (تهران، مدبر، 1384)، چ11ص 454.
 [4]. ابراهيم صفائي، تاريخ مشروطيت به روايت اسناد (تهران، ايران ياران، 1381)، ص248-247 و علي‌اصغر شميم همان، ص461
 [5]‌. غلامحسين ميرزاصالح، مذاكرات مجلس اول 1326-1324 (تهران، مازيار، 1384)، ص759 و احمد كسروي، تاريخ مشروطه ايران (تهران، اميركبير، 1349)، ص120-119 و علي‌اصغرشميم‎، همان، ص462.
 [6]. بيستم رجب 1324هـ.ق؛ نويسندگان نظام‏نامه انتخابات، عبارت بودند از: «ميرزا حسن خان مشيرالملك، مرتضي قلي‎خان، صنيع‌الدوله، مخبرالسلطنه، مخبرالملك، مؤتمن الملك و محتشم السلطنه»: نك.: محمدتقي بهار، تاريخ احزاب سياسي ايران (تهران، اميركبير، 1371).
 [7]. هجدهم شعبان 1324 هجري قمري.
 [8]. علي‌اصغر شميم، همان، ص466-465.
 [9]. صنيع‌الدوله در 15 شهريور 1286هـ.ق از رياست مجلس استعفا داد و در 18 شهريور ميرزامحمودخان احتشام‌السلطنه به جاي او برگزيده شد. احتشام السلطنه نيز در 11 فروردين 1287هـ.ق استعفا داد و در 15 فروردين ميرزااسماعيل خان ممتازالدوله رئيس مجلس شد؛ او تا انحلال مجلس در ۲ تير 1287هـ.ق عهده‌دار اين مقام بود
 [10]. غلامحسين ميرزا صالح، همان،ص 761 .
 [11]. در نخستين فرمان مشروطيت، نامي از طبقه كشاورز (فلاحين) وجود ندارد.
 [12]. منصوره اتحاديه، پيدايش و تحول احزاب سياسي مشروطيت (تهران، گستره، 1361)، ص101.
 [13]. ر.ك.: ميرزاصالح،  همان، ص761.
 [14].همان.
 [15]. جان فوران، مقاومت شكننده: تاريخ تحولات اجتماعي ايران از صفويه تا سال‌هاي پس از انقلاب اسلامي، احمد تدين (تهران رسا، 1377)، ص282.
 [16]. يرواند آبراهاميان، ايران بين دو انقلاب، ترجمه احمد گل محمدي و محمدابراهيم فتاحي ولي لايي (تهران، ني، 1377)، ص112.
 [17]. اصل ششم قانون اساسي در ارديبهشت ماه 1336هـ.ش تغيير يافت
 [18]. ر.ك.: ميرزاصالح، ص758-755.
 [19]. احمد كسروي، همان، ص170.
 [20]. عبدالله مستوفي، شرح زندگاني من، (تهران، زوار، 1343)،3ج، ج۲، ص328.
 [21]. غلامحسين ميرزاصالح، همان، ص49.
 [22]. ر.ك.: همان.
 [23]. مجله يادگار (به مديريت عباس اقبال)، سال چهارم، شماره پنجم، بهمن ماه 1326.
 [24]. غلامحسين ميرزاصالح،همان، ص49.
 [25]. همان، ص65.
 [26]. همان.
 [27]. همان.
 [28]. همان، ص66
 [29]. ر.ك.: همان، ص79.
 [30]. همان، ص79.
 [31]. همان، ص81.
 [32]. همان.
 [33]. همان.
 [34]. همان، ص79.
 [35]36. همان، ص81.
 [36]. همان، ص82.
 [37]. همان.
 [38]. همان.
 [39]. همان.
 [40]. همان.
 [41]. همان.
 [42]. همان.
 [43]. همان.
 [44]. همان، ص83-82.
 [45]. همان، ص1324.
 [46]. علي‎اصغرشميم،همان، ص467.
 [47]. احمد كسروي،همان، ص217 و سيدحسن تقي‌زاده، سه خطابه (تهران، باشگاه مهرگان، 1338)، ص46.
 [48]. علي‌اصغر حقدار، مجلس اول و نهادهاي مشروطيت (تهران، مهر نامگ، 1383)، ص29 و ابراهيم صفائي،همان، ص268.
 [49]. حقدار، ص109.
 [50]. همان.
 [51]. غلامحسين ميرزاصالح، همان، ص134.