از ديوان مظالم تا كاخ دادگستري- سيري در سازمان قضائي ايران عصر مشروطه
بيهوده نيست اگر بگوييم كه هنوز هم رسيدن به سطح قابل قبولي از عدالت اجتماعي به عنوان يكي از اصلي‌ترين اهداف و آمال تاريخي ما ايرانيان نيازمند دستيابي به شيوه‌اي مدرن و اصيل و منصفانه در سيستم قضايي است. هم از اين رو و هم از آن رو كه عدالت و عدالتخانه مفاهيمي هستند كه بخش بزرگي از وقايع تاريخي ما پيرامون آن رقم خورده و در زمره مبادي اصلي تحولات اساسي ايران تلقي مي‌شوند؛ بازشناسي بنيان‌هاي تاريخي شكل‌گيري سازمان قضايي ايران در صد ساله اخير، از جمله بايسته‌هاي پژوهشي ماست كه هر گونه كوششي پيرامون آن ارزشمند خواهد بود. مقاله زير، مي‌تواند براي محققان و پژوهشگران علاقه‌مند به اين حوزه مطالعاتي، دريچه‌اي الهام‌بخش و انگيزه‌ساز باشد.
سازمان قضايي ايران پيش از مشروطيت
ناصرالدين شاه، در دوران قبل از مشروطه، ديوان خانه عدليه‌اي در تهران تاسيس كرده بود كه در اختيار وزير عدليه بود؛ يعني وزير عدليه كه از جانب شاه معين مي‌شد، تظلمات را دريافت مي‌كرد و او هم برحسب تمايل خود عريضه دريافتي را به يكي از اعضاي تحت نظرش ارجاع مي‌كرد و عضو مربوطه هم نتيجه رسيدگي را به وزير عدليه مي‌داد و او حكم را صادر مي‌كرد يا گزارش را به محضر شرع مي‌فرستاد؛ يعني موضوع را از وظايف مجتهدان مي‌شناخت. ديوان خانه عدليه تشكيلات منظمي نداشت، صلاحيت هيچ‌كس مشخص نبود و محلي براي ارجاع بود؛ در واقع بود و نبود چنين ديوان‌خانه عدليه‌اي يكسان بود. مرحوم محمود سرشار --- وكيل دادگستري --- كتابچه دستورالعمل ديوان‌خانه عدليه را جمع‌آوري كرده كه مربوط به جمادي‌الثاني 1279 قمري است. ناصرالدين شاه پس از ديوان‌خانه عدليه در 1277 ديوان مظالم را به وجود آورد. ديوان مظالم در حقيقت محكمه عالي وزارت عدليه بود كه شاه در آن دادرس مطلق بود. روز يكشنبه هر هفته، شاه شخصا در ديوان حضور پيدا مي‌كرد، وزير عدليه معاونت او را داشت و از صبح زود كاغذ و قلم به دست حاضر بود تا شاه تكليف عارضان را معين كند و حكم آن را به وزير بگويد. صدرالاشراف (محسن صدر) كه از متنفذان و يكي از رجال عصر قاجار و پهلوي بود، در دوران مشروطيت هم مقامات متعدد قضايي را به عهده داشت، او در سال 1312 در كابينه فروغي به وزارت عدليه رسيد و در 1324 هم نخست‌وزير شد. او صدرالاشراف در خاطرات خود ماجراي يك دعوي را شرح مي‌دهد كه مي‌تواند معرف سازمان قضايي و فعاليت دادرسي قبل از مشروطيت باشد و ترتيب كار آن زمان را تجسم بخشد. او مي‌نويسد:
«ناصر الدين‌شاه با همراهان كه عده‌اي از رجال و اعيان مملكت به اصطلاح آن زمان ملتزم ركاب بودند، از تهران به كهريزك كه منزل او بود رفتند. جلال‌الدوله پسر ظل‌السلطان از شاه استدعا كرده بود كه در اين مسافرت ملتزم ركاب باشد و هزار عدد اشرفي طلا هم پيشكش داده بود. جلال‌الدوله سال قبل از آن حكومت يزد را داشته و تعدياتي به مردم آنجا كرده و يك عده از اهالي يزد به تهران آمده و از او شكايت داشتند. همين كه جلال‌الدوله همراه شاه حركت كرد و به كهريزك رفت، يزدي‌ها خبر شده رفتند به كهريزك. در روي بلندي‌ها كه مشرف به باغ امين‌الدوله محل نزول شاه بود، بناي داد و فرياد و استغاثه گذاشتند. يك نفر از درباري‌ها براي من حكايت كرد كه اول شب دستخطي از طرف شاه به عهده صدر اعظم (امين‌السلطان) صادر شد كه جلال‌الدوله تا عارضين را راضي نكند، ماذون نيست از تهران حركت كند. صدراعظم دستخط را به حاج محسن خان مشيرالدوله كه وزير عدليه بود داد و او به جلال‌الدوله نشان داد. جلال‌الدوله به مشيرالدوله التماس كرد كه همين شبانه به شكايت عارضين رسيدگي كند و قراري بدهد كه او بتواند همراه شاه حركت كند. مشيرالدوله او را به چادر خود برد و يزدي‌ها را احضار كرد و عمل را به چهل هزار تومان تمام كرد. جلال‌الدوله چنين پولي نداشت؛ وكالت داد به مشيرالدوله كه از املاك او چهاردانگ فرحزاد و شميران و جلاليه و حسين‌آباد و چيتگر و غيره را در بانك استقراضي روس و ايران گرو گذاشته، چهل هزار تومان بگيرد و به يزدي‌ها بدهد و مشيرالدوله از خود سند به يزدي‌ها داده رضايت از آنها گرفت و براي شاه فرستاد. آن وقت اجازه حركت جلال‌الدوله صادر شد. عاقبت آن املاك هم اين است كه بانك روس و ايران به واسطه انقضاي مدت و نرسيدن پول، آن املاك را ضبط كرد تا در موقع انقلاب روسيه كه بانك مزبور به دولت ايران واگذار شده، نصرت‌الدوله پسر فرمانفرما بيشتر آن املاك را خريد و چون مقروض حاج رحيم اتحاديه تبريزي شده بود، حاج رحيم آن املاك را خريد كه يك قسمت از اراضي جلاليه (دويست هزار متر) كه حالا محل دانشگاه تهران است، صدرالاشراف در زمان وزارت عدليه از قرار متري پنج ريال براي دولت خريد.»
قسمت عمده دعاوي و اختلافات كه نزد شاه مطرح مي‌شد، مربوط به همان شاهزادگان و اعيان و ملاكين بزرگ بود. بخش ديگري از اختلافات و دعاوي كه غالبا مربوط به حقوق افراد بود، به مجتهدان ارجاع مي‌شد و يا اصحاب دعوي خود راسا مراجعه مي‌كردند و معمولا هنگام طرح دعوي، مجتهد، مدعي عليه را براي رسيدگي دعوت مي‌كرد و با حضور طرفين و براساس قواعد و دلايل شناخته شده در شريعت اسلام (افراد----- شهادت ----- سوگند) و بررسي مستندات طرفين، حل اختلاف مي‌كرد و اگر مدعي عليه در محضر شرع حاضر نمي‌شد، حكم غيابي صادر مي‌شد و اين حكم غيابي سرآغاز فعاليت محكوم عليه براي لغو آن بود. قاعده فراغ دادرس و امر محكوم بها و مرور زمان فرض وجودي نداشت. البته تعداد زيادي از اختلافات و دعاوي هم با سازش براي هميشه ختم مي‌شد و مراجع شرعي سعي مي‌كردند رضايت طرفين را جلب كنند؛ بسياري هم بودند كه از لحاظ شرعي خود را مقيد مي‌ديدند به اولين حكم محضر شرع‌گردن نهند و تسليم باشند. از طرفي در موارد بسياري با صدور حكم كار تمام نمي‌شد و اجراي احكام هم با مشكل مواجه بود. گاهي محكوم عليه خود در مقام اجراي حكم برنمي‌آمد و به مجتهد صادر كننده آن حكم احترام نمي‌گذاشت؛ اين موضوع بستگي به درجه نفوذ او در دستگاه حكومت داشت. توسل به حكام ولايات بسيار بود و نقش مهمي را ايفا مي‌كرد. آيين دادرسي و تشريفاتي براي رسيدگي از قبل پيش‌بيني نشده بود و مقررات، تكليف اصحاب دعوي را معين نمي‌كرد.
اختلافات بازرگاني قبل از مشروطيت، وضع خاص خود را داشت. محكمه‌اي به عنوان محكمه تجار تشكيل شد كه عده‌اي از تجار عضو آن بودند و سازماني به عنوان وزارت تجارت تشكيل شده بود كه مجلس محاكمات تجارتي، مربوط به آن بود و از طريق آن وزارت اداره مي‌شد. منصب ديوان بيگي با اختيار و اقتدار وسيعي كه در عهد صفويه داشت، در دوران قاجاريه به امير ديوان واگذار شد و به مهمترين جرايم ارتكابي زمان كه احداث اربعه بود، رسيدگي مي‌كرد. ناصرالدين‌شاه بعد از اين‌كه از ديوان مظالم نتيجه‌اي نگرفت، در سال 1291 اداره مستقلي به نام صندوق‌هاي عدالت تاسيس كرد و در محرم همان سال با صدور اعلاميه رسمي دولتي تشكيل چنين صندوقي را براي دريافت شكواييه‌ها اعلام نمود. متن اعلان دولتي در اين رابطه چنين است:
«براي قاطبه اهالي مملكت محروسه ايران چون سركار اعلي‌حضرت پيوسته طالب آسودگي رعايا و قاطبه عامه خلق مي‌باشد و بالفطره مايل و راغب اجراي احكام عدالت مي‌باشد و اجراي اين مقصود شريف بدون يك واسطه بي‌غرض، بي‌طمع، مشكل يا امري خالي از صعوبت و امتناع نبود... لهذا آن واسطه را به اين طور مقرر فرموده‌اند كه صندوقي از چوب مثل جعبه در نهايت تنقيح و خوبي ساخته شود و آن صندوق دري خواهد داشت كه مقفل و ممهور خواهد بود و كليد آن در حضور مهر ظهور همايون است؛ بالاي صندوق منفذي خواهد بود به قدر اين‌كه عريضه و كاغذي به آن فرو رود و آن صندوق در ميدان بزرگ ارگ كه محل عبور و مرور جميع مردم است، نصب خواهد شد و از صبح اگر سه ساعت از شب رفته هر كس عرضي دارد از هر قبيل عرضي باشد مي‌نويسد و در كمال اطمينان و آرامي بدون تملق و چاپلوسي از دربان... به سوراخ صندوق عدالت مي‌اندازد... و هرهفته روز جمعه و روز دوشنبه را اميني خواهد رفت... و عرايض را در كيسه ريخته و سربسته به حضور سركار اقدس همايوني خواهد آورد و بعد از ملاحظه عرايض البته به مناسبت هر عرضي و مطلبي حكم آن صادر خواهد شد.»
از اين صندوق هم نتيجه‌اي دست نداد و صندوق را كندند. اوراقي كه در صندوق ريخته مي‌شد، حاكي از اين بود كه با اين حرف‌ها بي‌عدالتي رفع‌شدني نيست.
سازمان قضايي پس از مشروطيت
انقلاب مشروطيت پس از قتل ناصرالدين شاه و در زمان سلطنت فرزند او -- مظفرالدين شاه-- به سال 1285 شمسي با شركت توده‌هاي مردم مسلمان به رهبري روحانيت و حضور روشنفكران متمايل به غرب اتفاق افتاد. آنچه نقطه اصلي تلاش آزاديخواهان براي انقلاب بود، عدالتخانه نام داشت. عدالتخانه يعني سازمان مستقل قضايي كه همه مردم به طور مساوي در برابر آن قرار گيرند و از ظلمي كه به آنها وارد مي‌شود دادخواهي كنند. انگيزه اين تقاضا تجاوزات مستمر به حقوق افراد و شنيده‌هايي از خصوصيت قوه قضاييه كشورهاي غربي بود كه در اشتياق عمومي موثر افتاد.
پس از توسعه و پيشرفت كار انقلاب و به پيروزي رسيدن آن، قانون اساسي و متمم آن تهيه و تدوين شد و به تاييد شاه رسيد. سه قوه مقننه، مجريه و قضاييه شناخته شد و اصول محكمي از اصل 71 تا 89 به عنوان اقتدارات محاكم اعلام شد. اصل ----71 ديوان عدالت و محاكم عدليه، مرجع رسمي تظلمات عمومي هستند و قضاوت در امور شرعيه با عدول مجتهدين جامع الشرايط است.
از همين اصل اول پيداست كه در تنظيم قانون‌اساسي، دو گروه صاحب‌نظر مشاركت داشتند. كساني كه الگوي غرب را مدنظر داشتند و كمتر به موازين شرعي توجه مي‌كردند و دسته‌اي كه قضا را از وظايف مجتهدان مي‌دانستند و از نظر آنها خارج از اقدام و تصميم مجتهدان شرعي نبود و هر دسته با عبارتي كه در اصل 71 به كار رفته، خود را موفق مي‌دانست. متجددين مي‌پنداشتند عبارت اول اصل همه امور قضايي را در حيطه قضات عرفي قرار داده و امور شرعيه خيري براي رسيدگي محاكم ندارد و متشرعين مي‌پنداشتند تمام مسائل قضايي نسبت به همه امور جنبه شرعي دارد و اصل 71 موردي را از صلاحيت مجتهدان جامع‌الشرايط خارج نكرده است.
اصل 72 -- منازعات راجعه به حقوق سياسيه به محاكم عدليه است، مگر در مواردي كه قانون استثنا نمايد. كه وجود محاكم عدليه را تثبيت مي‌نمايد و هم مشخص مي‌نمايد كه حقوق سياسيه‌اي هم در مملكت وجود دارد كه ممكن است مورد اختلاف و محل نزاع قرارگيرد و اشخاصي به اين نوع اتهامات تحت پيگرد قرار گيرند.
اصل 73 -- تعيين محاكم عرفيه به حكم قانون است و كسي نمي‌تواند به هيچ اسم و رسم محكمه‌اي برخلاف مقررات، قانون تشكيل دهد.
اصل ----74 هيچ محكمه‌اي ممكن نيست منعقد گردد مگر به حكم قانون.
اصل ----75 در تمام مملكت فقط يك ديوان‌خانه تميز براي امور عرضيه داير خواهد بود، آن هم در پايتخت؛ و اين ديوان‌خانه تميز در هيچ محاكمه ابتدائاً رسيدگي نمي‌كند مگر در محاكماتي كه راجع به وزرا باشد.
اصل ----76 انعقاد كليه محاكمات علني است، مگر آن كه علني بودن آن محل نظم يا منافي عصمت باشد؛ در اين صورت لزوم اخفا را محكمه اعلام مي‌نمايد.
اصل ----77 در مورد تقصيرات سياسيه و مطبوعات چنانچه محرمانه بودن محاكمه صلاح باشد، بايد به اتفاق آرأ جميع اعضاي محكمه صورت گيرد.
اصل ----78 احكام صادره از محاكم بايد مدلل و موجه و محتوي فصول قانونيه كه بر طبق آنها حكم صادر شده است بوده و علناً قرائت شود.
اصل ---79 در موارد تقصيرات سياسيه و مطبوعات هيات منصفين در محاكم حاضر خواهند بود.
اصل ---80 روسا و اعضاي محاكم عدليه به ترتيبي كه قانون عدليه معين مي‌كند منتخب و به موجب فرمان همايوني منصوب مي‌شوند.
اصل ---81 هيچ حاكم محكمه عدليه را نمي‌توان از شغل خود موقتاً يا دائماً بدون محاكمه و ثبوت تقصير تغيير داد، مگر اين‌كه خودش استعفا دهد.
اصل ---82 تبديل ماموريت حاكم محكمه عدليه ممكن نمي‌شود، مگر به رضاي خود او.
اصل ---83 تعيين شخص مدعي‌العموم با تصويب حاكم شرع در عهده پادشاه است.
اصل ----84 مقرري اعضاي محاكم عدليه به موجب قانون معين خواهد شد.
اصل ----85 روساي محاكم عدليه نمي‌توانند قبول خدمات موظفه دولت را بنمايند مگر آن‌كه آن خدمت را مجاناً بر عهده گيرند و مخالف قانون هم نباشد.
اصل ---86 در هر كرسي ايالتي يك محكمه استيناف براي امور عدليه مقرر خواهد شد، به ترتيبي كه در قوانين عدليه مطرح است.
اصل ----87 محاكم نظامي موافق قوانين مخصوص در تمام مملكت تاسيس خواهد شد.
اصل ----88 حكميت منازعه در حدود ادارات و مشاغل دولتي به موجب مقررات قانون به محكمه تميز مراجع است.
اصل ----89 ديوان‌خانه عدليه و محكمه‌ها وقتي احكام و نظام‌نامه‌هاي عمومي و ايالتي و ولايتي و بلدي را مجري خواهند دانست كه آنها مطابق با قانون باشند.
اصول فوق در قانون اساسي آن زمان نشان مي‌داد كه انقلاب مشروطيت تحول عظيمي را در شوون مملكت به وجود آورده است. قوه قضاييه بايد محور محكم و با ثبات كشور باشد. قوه قضاييه است كه به طور قاطع عدول از قانون را اعلام و مجازات مي‌كند. تقريباً تمام تشكيلات و صلاحيت‌ها و مسائل اصلي و مهم مملكت در قلمرو قوه‌قضاييه قرار گرفته است. با وجود اين اصول، افراد ملت نبايد نگران جان و مال خود باشند. چنين اصولي براي كشوري كه قرن‌ها با استبداد اداره شده و همه مي‌بايست مطيع فرامين شاه و دستورات حكام باشند، شگفت‌آور بود و در عين حال هنوز مسائل نفوذ بيگانه در شوون مختلف كشور، وجود كاپيتولاسيون كه امتيازاتي را به بيگانگان در مقابل محاكم ايران داده بود و طبقات اعيان و اشراف و شاهزادگان كه براي خود برتري قائل بودند حل نشده بود. ايالات و ولايات هنوز تحت اقتدار حكام استبداد قرار داشتند و تمكين از وضع جديد براي آنها مشكل بود. مراحل تغيير و تحولات سازمان قضايي در دوران مشروطيت و در جمهوري اسلامي به شرح زير است.
دوره اول از 1285 تا 1289 شمسي
دوره دوم از 1289 تا 1306 شمسي
دوره سوم از 1306 تا 1344 شمسي
دوره چهارم از 1344 تا 1357 شمسي (انقلاب اسلامي)
دوره پنجم از 1357 تا 1368 شمسي (شوراي عالي قضايي)
دوره ششم 1368 تاكنون (تمركز در قوه قضاييه)
دروه اول از 1285 تا 1289 شمسي (1325 تا 1329 قمري) ---- بلافاصله پس از انقلاب مشروطيت و تنظيم قانون اساسي عدليه قانوني تاسيس شد. حاج مخبرالسلطنه هدايت وزير عدليه شد؛ هنوز قوانين عادي براي آيين دادرسي و سازمان قضايي تصويب نشده بود، ولي عملاً محاكمي به نام محكمه ملكي و محكمه نقدي تشكيل شد. اين محاكم نقش محاكم بدايت را عهده‌دار بودند و بر اساس اصل جمعي بودن قضات در دادگاه شكل گرفتند. در كنار محكمه نقدي و محكمه ملكي، محكمه جزايي هم مركب از يك رئيس و چهار عضو استقرار پيدا كرد و بر طبق قانون اساسي محكمه استيناف هم براي اولين بار در تهران تشكيل شد تا تجديدنظر نسبت به احكام محاكم هدايت امكان‌پذير باشد.
ديوان تميز كه از قبل تاسيس شده بود، گاهي تحت رياست وزير عدليه تشكيل مي‌شد. مفتشان وظيفه مدعي‌العموم را انجام مي‌دادند، هنوز دادسرايي وجود نداشت و همان واحد تفتيش بر كار محاكم نظارت داشت. هيچ يك از اين تشكيلات آيين دادرسي خاصي نداشتند و هر يك به نظر خود ترتيب كار را مي‌دادند و گاهي از جانب وزير بخشنامه‌اي درخصوص صلاحيت آنها و روش كارشان صادر مي‌شد. در 1326 قمري، مشيرالدوله وزير عدليه شد. او با اطلاعاتي كه از طرز كار محاكم در كشورهاي غربي داشت، دستوراتي كلي نسبت به رويه محاكم صادر مي‌كرد كه به شكل بخشنامه ابلاغ مي‌شدند. مشيرالدوله براي رسيدگي به احكام متناقض و به طور كلي اعتراض نسبت به احكام، مجلس خاصي تاسيس كرد و محاكم نقدي و ملكي را هم به محاكم مربوط به اموال منقول و اموال غيرمنقول تبديل ساخت. در سال 1328 قمري، اداره مدعي‌العمومي و ديوان تميز با شكل جديدي تاسيس شدند.
ديوان تميز دو شعبه داشت: يكي شعبه مستدعيات كه رد يا قبول عرايض تميزي را اعلام مي‌كرد و ديگري شعبه رسيدگي كه به عرايض قبول شده تميزي رسيدگي مي‌كرد. بنابراين در اين دوره گرچه سازمان قضايي نوبنيادي تشكيل شد، ولي قوانيني درخصوص كار و صلاحيت اين مراجع وجود نداشت. جمعيت كشور در مقايسه با زمان حاضر بسيار كم بود و ارتباطات زيادي ميان نقاط مختلف كشور وجود نداشت. دعاوي ميان اهالي هر منطقه، پيچيده و مشكل نشده بود. مردم تازه به آزادي در شكلي كه قانون اساسي مطرح كرده بود رسيده بودند، ولي هنوز حكام ايالات و ولايات متوجه تغيير و تحولات پيش‌آمده نبودند. بعضي افراد در مقابل محدوديت‌هاي حكام و صاحبان املاك بزرگ و زورمداران مي‌ايستادند و طلب حق مي‌كردند و از مراجع قضايي اجراي عدالت را مي‌خواستند؛ ولي هنوز نفوذ گسترده بيگانگان قطع نشده بود. هنوز هم افرادي براي اين‌كه تسليم دستگاه قضايي نباشند، از سفارتخانه‌هاي روس و انگليس كمك مي‌خواستند.
همين دوره استبداد صغير هم با اين‌كه مدت آن كوتاه بود، در وضع دادگستري بي‌تاثير نبود. كما اين‌كه بسياري از آزاديخواهان دستگير و بازداشت و محكوم شدند در حالي كه معلوم نيست چه مرجعي و متكي به چه مقامي اقدام كرده بود.
دوره دوم از 1289 تا 1306 شمسي (1329 تا 1345 قمري) -- دوره‌اي است كه 16 سال بحراني بعد از مشروطيت و بعد از پايان استبداد صغير را در برمي‌گيرد. اين دوره با انحلال عدليه در 1329 قمري شروع مي‌شود. مشيرالدوله به تنظيم قوانين اصول محاكمات و اصول تشكيلات عدليه مبادرت مي‌نمايد.1 اما در مجلس، اين قوانين بامقاومت و مخالفت هيات طراز اول كه در راس آنها آيت‌الله مدرس قرار داشت، مواجه مي‌شود. منظور از هيات طراز اول، پنج نفر از مجتهداني بودند كه برابر اصل دوم قانون‌اساسي كار فقهاي شوراي نگهبان امروز را درخصوص تطبيق مصوبات مجلس با موازين شرع انجام مي‌دادند و اصل دوم به پيشنهاد آيت‌الله شيخ فضل‌الله نوري در قانون اساسي جاي گرفته بود.
يكي از طولاني‌ترين و حادترين مسائل در زمان وزارت مشيرالدوله، تشكيل محاكم عرفي و شرعي بود. مجتهدان و علماي اسلامي، محاكم شرعي را با صلاحيت گسترده براي حل و فصل اختلافات و رسيدگي به جرائم مي‌خواستند و آن هم مبتني بر فقه اماميه بود كه قضاوت را از وظايف امام مي‌داند و در زمان غيبت امام، كسي مي‌تواند امر دادرسي را عهده دار باشد كه جامع شرايط لازم از جمله عقل، ايمان و عدالت باشد و قدرت استنباط احكام را از منابع اوليه (قرآن ---- سنت ---- اجماع ---- عقل) داشته باشد. بالاخره پس از بحث‌هاي بسيار به اين صورت توافق حاصل شد كه مسائل شرعيه مثل نكاح، طلاق، نسب، نصب و قيم غالب ديگر اختلافات مدني، در محاكم شرع رسيدگي شوند و موضوعات عرفيه از قبيل اختلاف در امتيازات دولتي و ماليات‌ها به محاكم عدليه رجوع داده شوند. در مواردي هم كه شرعي ياعرفي بودن موضوع روشن نباشد، به محاضر شرع رجوع شود و در آن مواردي كه با تقسيم فرق محكمه عرف صلاحيت دارد، شرط اصلي ارجاع اختلاف به محكمه عرف تراضي طرفين باشد. به اين ترتيب اصول محاكماتي از تصويب مجلسي گذشت كه مجتهدان به آن علاقه‌مند نبودند وعقيده داشتند عدليه‌اي كه بر اساس اين اصول باشد، دولت‌هاي خارجي به آن تمكين نمي‌كنند.
صدرالاشراف در خاطرات خود تحولات قانونگذاري وشكل‌گيري قوه‌قضاييه را بعد از سقوط استبداد صغير چنين شرح مي‌دهد:
«در سال 1329قمري مجلس و زعماي آزادي صلاح دانستند كه صمصام السلطنه بختياري را مسوول دولت كنند. او را به رياست وزرا تعيين كردند قبل از اين قضيه مشيرالدوله وزير عدليه شده بود و چون تا آن وقت هيچ قانوني براي عدليه به تصويب نرسيده بود، مشيرالدوله در مجلس گفت كه تا شش ماه نمي‌تواند به امور داخلي عدليه رسيدگي كند و وقت خود را مشغول تهيه قوانين تشكيلات و اصول محاكمات عدليه خواهد كرد. مشيرالدوله در منزل خود مشغول تهيه قوانين شد و در قوانين اصول محاكمات اكثراً من طرف شور او بودم. يكي براي سابقه من به محاكمات عدليه و ديگر براي آن‌كه قانوني مخالف قوانين شرع نوشته نشود؛ چه در آن موقع علماي طراز اول مطابق ماده دوم متمم قانون‌اساسي مركب از 5 نفر (-1 حاج ميرزا يحيي امام جمعه خويي -2 سيدحسن مدرس اصفهاني -3 حاج ميرزا زين‌العابدين قمي -4 حاج محمدحسين يزدي و يك نفر ديگر در مجلس بودند و مطابق قانون اساسي هر قانوني كه مخالف قوانين شرع باشد، اگر چه به تصويب عامه وكلا برسد، آنها مي‌توانند آن را رد كنند. مشيرالدوله قوانين تشكيلات عدليه و حدود محاكم و قوانين اصول محاكمات و اجراي احكام را درمدت شش ماه تهيه كرده به مجلس برد و پس از طبع و توزيع قوانين و مطالعه وكلا و علماي طراز اول، قانون تشكيلات در مجلس تصويب شد و از طرف علما ايرادي بر آن نشد؛ ولي ثبت به قانون اصول محاكمات، علما نظر بر رد آن داشتند. به مشيرالدوله گفتند اگر در مجلس طرح شود، آن را به طور كلي رد خواهندكرد. در هيات طراز اول محور امور و آرا آقا سيدحسن مدرس بود.»
صدرالاشراف اضافه مي‌كند: «مدرس مردي بود عالم و باتقوي و باهوش فوق‌العاده و شجاعت بي‌نظير داشت. من حقيقتا شجاع‌تر از او نديده‌ام. وضع ظاهري زندگي او به درجه يك طلبه مدرسه بود. فرش يا گليم يا قالي پاره و لباس كرباسي داشت، چاي و قليان خودش را در اطاق خود تهيه مي‌كرد و بي‌نهايت آزادمرد و مستغني‌الطبع بود. اعيان و رجال را اغلب مسخره مي‌كرد و با عامه مردم و طلاب متواضع بود. در اين موقع كه مشيرالدوله قوانين عدليه را به مجلس برد، مخالف عمده مدرس بود و چون مشيرالدوله از تصويب قانون در مجلس مايوس شد، قهر كرد و به مجلس نرفت. من با هر دو يعني مشيرالدوله و مدرس دوست بودم و هر دو به من اعتماد داشتند و براي اصلاح في‌مابين كوشش كردم و با هر دو مشغول مذاكره شدم و مجالسي را براي اجتماع اين دو نفر كه هر دو بي‌غرض بودند، فراهم كردم تا اين دو نفر مطالب خود را مطرح و مذاكره كنند. ايراد مدرس و علما بر قانون اصول محاكمات از جهاتي بود: اول آن‌كه غير از مجتهد جامع‌الشرايط حق محاكمه و فصل خصومت دعاوي را ندارد و نتيجه اين ايراد آن بود كه اساس تشكيلات محاكم از ميان مي‌رفت و ايرادات ديگر از قبيل توقيف اموال قبل از ثبوت حق و توقيف اشخاص و امثال آن ضرورت نداشت. يك روز مشيرالدوله به مدرس گفت اگر اين قانون را قبول نكنيد و محاكمات مانند سابق منحصر به بعضي علما كه هر روز حكم ناسخ و منسوخ مي‌دهند باشد، بالاخره دول اروپا قانون خود را بر ما تحميل خواهند كرد. مدرس از اين تعرض سخت برآشفت و گفت شما فرنگي‌مآب‌ها فريفته اروپايي‌ها هستيد و الان شما قوانين اروپارا بر ما تحميل مي‌كنيد. وظيفه من اين است كه هر قانوني را مخالف شرع بدانم رد كنم و غير از اين تكليف ندارم.
من با اين برودت كه بين اين دو نفر پيدا شد، چون واقف بر حسن نيت هر دو طرف بودم، از موافقت بين آنها مايوس نشده و كوشش مي‌كردم اتفاقي بين آنها حاصل شود و لازم بود با مدرس بيشتر تماس داشته باشم و باالجمله با مدرس مذاكره مي‌كردم، و بالاخره مدرس گفت هشت ماده من پيشنهاد مي‌كنم كه در اول قانون گنجانده شود؛ اگر مشيرالدوله قبول كرد، من حاضرم ساير مواد قانون را تصويب كنم و آن هشت ماده همان است كه در اول كتاب قانون اصول محاكمات كه در دوره دوم مجلس تصويب شد نوشته شده است. از آن موارد آنچه مربوط به تقسيم موضوعات خاصه شرعيه و موضوعات عرفيه است مشيرالدوله اشكالي نمي‌كرد، ولي نسبت به يك ماده كه از غير موضوعات خاصه از قبيل نكاح و طلاق و نسب و نصب فيه و امثال آنها و موضوعات عرفيه از قبيل محاكمه در اموال دولتي و امتيازات و ساير امور عرفي، رعايت طرفين محاكمه نسبت به حكومت محكمه عدليه است، زير بار نمي‌رفت و مي‌گفت نتيجه اين ماده اين است كه عدليه فقط بايد عرض حال مدعي را قبول كند و به يكي از محاكم شرعيه بفرستد. ولي بعد از چند روز مشيرالدوله با الحاق تمام آن مواد تسليم شد و قانون به طور كلي در مجلس مطرح و تصويب شد.»2
اختلاف علما، در انتخاب مجتهد براي محاكم شرع و تاخير در آن مفر‌ي براي وزير عدليه فراهم كرد كه با صدور ابلاغي، محاكم عدليه را تا تاسيس محاكم شرع وادار به رسيدگي به غالب اختلافات كند. صدرالاشراف در خاطرات خود مي‌نويسد: «پس از آن‌كه مشيرالدوله به واسطه من به علما پيغام داد چون محاكم عدليه علما را كه به موجب قانون شرع لايق محاكمه هستند نمي‌شناسند، لازم است مجموع علما چند نفر را در مركز و ولايات به وزارت عدليه معرفي كنند تا به محاكم دستور داده شود محاكمات را فقط به آن علما ارجاع نمايند. تير تدبير مشيرالدوله به هدف رسيد و من در بسياري از مجالس رسما از طرف وزير عدليه اين موضوع را تذكر و پيشنهاد كردم. به واسطه اختلاف نظر بين بعضي علماي درجه اول تهران در تعيين مرجع محاكمات ملاحظه اشخاصي كه بنا حق خود را حجت‌الاسلام قلمداد مي‌كردند، جرات تعيين محاضر شرعيه را نكردند و بعد از چندي كه علما، در تعيين محاضر شرعيه مسامحه كردند، مشيرالدوله به محاكم ابلاغ كرد مادامي كه محاضر شرعي از طرف علماي درجه اول معين نشده، چون در محاكمات مردم نبايد تعويق شود خود محاكم رسيدگي و حكم صادر كنند و فقط در موضوعات خاصه مطابق مواد اول قانون اصول محاكمات به محاضر شرع مرضي‌الطرفين ارجاع نمايند.»
محاكم شرع با تصدي روحانيان در سال 1332 قمري، يعني هفت سال پس از انقلاب مشروطيت تشكيل شد. در ابتدا صلاحيت وسيعي براي اين گونه محاكم در نظر گرفته شد، اما به تدريج صلاحيت آن محدود و محدودتر شد، تا جايي كه در قانون 1307 شمسي صلاحيت محكمه شرع منحصر شد به:
الف) دعاوي راجع به اصل نكاح و طلاق.
ب) دعاوي‌اي كه مطابق قانون مخصوص قطع و فصل آن جز به اقامه بينه و يا به خلف اخلاف ممكن نيست.
ج) مواردي كه نصب قيم و يا متولي يا وصي مطابق قوانين مخصوص لازم است.
قانون خرداد 1308 مقرر نمود مواردي كه قطع و فصل دعوي جز به اقامه بينه ممكن نيست. و به موجب قانون مشخص مي‌شود تا زمان تصويب چنين قانوني هيچ دعوايي را نمي‌توان به اين عنوان به محاكم شرع ارجاع كرد و حتي دعاوي‌اي كه از اين قبيل به محكمه شرع ارجاع شده با تقاضاي يك طرف قابل احاله به محكمه صرف دانست و بالاخره قانون امور حسبي سال 1319 همه امور قيمومت و تعيين قيم و امين را به عهده دادرس شهرستان گذاشت به علاوه با اجباري شدن ثبت طلاق و نكاح عملاً كمتر دعوايي در اصل نكاح و طلاق پيدا مي‌شود كه به محكمه شرع ارجاع شود.
اما محاكم عرفي برابر قانون اصول تشكيلات 21 رجب 1329 قمري به اين شرح شكل گرفت: اول اين كه در هر حوزه ابتدايي (يعني در هر شهرستان) يك محكمه بدوي به دعاوي مدني و جزايي رسيدگي مي‌كرد و دعاوي به يكي از اتاق‌هاي محكمه ابتدايي ارجاع مي‌شدند. محكمه ابتدايي از سه نفر قاضي تشكيل مي‌شد و هر جا كه محكمه ابتدايي چند اتاق (شعبه) داشت، از جانب وزير عدليه اتاق‌هاي آن به جزايي و مدني تقسيم مي‌شد. دوم اين كه محكمه استيناف از يك رئيس و سه عضو تشكيل مي‌شد و صلاحيت آن رسيدگي استينافي نسبت به احكام و قرارهاي محاكم مدني، جزايي و تجاري بود. در هر حوزه تعداد لازم شعب استيناف را وزير عدليه معين مي‌كرد. سوم اين كه محاكم صالح در شهرها و بلوكات تاسيس مي‌شد و اين محكمه با يك امين صلح و يك حاكم صالح كه معمولاً فقيه محل بود، تشكيل مي‌شد.
نكته جالب و قابل توجه اين كه در سازمان‌دهي تشكيلات قضايي، مشيرالدوله از مسيو پرني فرانسوي دعوت كرد به ايران بيايد و صلاحيت قضات را مورد توجه قرار دهد. در اين خصوص صدرالاشراف در خاطرات خود مي‌نويسد:
«مشيرالدوله قبل از آن‌كه مطابق قانون اصول تشكيلات، محاكم و ادارات وابسته به محاكم را تاسيس نمايد، به تبع كابينه معزول شد و كابينه جديد به رياست صمصام‌السلطنه روي كار آمد. در آن زمان مسيو آدلف پرني فرانسوي كه مدعي‌العموم محاكم فرانسه بود و دولت ايران او را براي اجراي قانون تشكيلات استخدام كرده بود، وارد ايران شد و چون نه فارسي مي‌دانست و نه اشخاص را مي‌شناخت، مراجعه به مشيرالدوله (كه دعوت كننده بود) كرد. مشيرالدوله كه ديگر كاري در قوه قضاييه نداشت به پرني سفارش كرد با فلاني (يعني صدرالاشراف، محسن صدر) و حاج سيدنصرالله تقوي و ذكأالملك فروغي در تشكيل محاكم و ادارات عدليه و تعيين اشخاص براي مقامات مشورت كند و همين طور پرني با سردار اسعد كه در بعضي اخبار امور دولت با او بود مشورت كرد (سردار اسعد، برادر صمصام‌السلطنه نخست‌وزير). سردار اسعد هم همين طور گفته بود و من با آن كه آشنايي مختصري با سردار اسعد داشتم، او به من عقيده داشت. بنابراين مسيو پرن از من و حاج سيدنصرالله و ذكأالملك فروغي و حاج سيدحبيب‌الله بشير به توصيه سردار اسعد مشورت مي‌كرد و بعد از تعيين اشخاص در صفر 1328 قمري مرا به معاونت اداره تهيه قوانين و تفتيش وكليه امور قضايي كه رياست آن را به نصرالملك هدايت تعويض كرده بودند، دعوت كرد. بعد از چند روزي نصرالملك استعفا كرد و من به رياست آن اداره منصوب شدم. در تشكيلات جديد كه مسيو پرني هم در آن نقش داشت. محاكم صلح مورد استقبال مردم قرار گرفت، زيرا امكان استفاده از آن براي عموم وجود داشت. بعداً در كنار محكمه صلح به لحاظ توجه مردم محكمه صلح نامحدود تشكيل شد و محاكم هدايت به سه درجه تقسيم گرديد؛ اداره مدعيان عمومي و وزير عدليه هم بر كار محاكم نظارت داشته باشند. تاسال 1305 شمسي يك سلسه تغييرات در قوانين پيدا شد. ولي باز استحكام لازم را نداشت. هنوز دول خارجي حاضر نمي‌شدند از قوانين مصوب مجلس ايران استقلال قضايي ايران را بپذيرند و اتباع خود را به تمكين از مقررات ايران وادار سازند. هنوز نمي‌پذيرفتند كه كاپيتولاسيون بايد الغا شود و دخالت سفارت و كنسول بيگانه نسبت به مسائل قضايي در مورد اتباع خارجي برطرف گردد. با اين‌كه 20 سال از انقلاب مشروطيت گذشته بود و ايران قانون اساسي داشت و اصول محكمي براي استقلال قضات پيش‌بيني شده بود، دول بيگانه انتظار داشتند كه اتباعشان همچنان در مقابل محاكم ايران وضع خاصي داشته باشند. در آن زمان محاكم مخصوصي در وزارت امور خارجه و شعب آن در ولايات به نام كارگزاري‌ها تشكيل مي‌شد كه به دعاوي مربوط به اتباع خارجه رسيدگي مي‌كردند. اين مراجع تابع تشريفات دادرسي مدوني نبودند و ملاحظات بي‌رويه كنسول‌ها در جريان دعاوي و شرح مظالم آنها داستاني است كه بعضاً در تاريخ سياسي معاصر توضيح داده شده است.
حوادث تلخي در تاريخ قضايي ايران در ارتباط با اتباع خارجه و دخالت كنسول آنها وجود دارد. تشكيلات محاكم عرفي عدليه هم در بسياري از نواحي ايران رسم بلامسمايي بود و به واسطه نداشتن بودجه و به علت نبودن عده كافي افراد با صلاحيت و داراي اطلاعات، رونقي نداشت. اشخاصي كه منصوب مي‌شدند به آنها فقط وعده مقرري داده مي‌شد.»
نايب‌الحكومه‌هاي دوران استبداد هنوز در ولايات جولان مي‌دادند و مطابق رسوم و عادات همان دوره‌ها امور قضايي را حل و فصل مي‌كردند. در چنين شرايطي احقاق حق معني نداشت. ملاحظه مي‌شود تا چه حد تصميمات متضادي در هيات حاكمه آن روز براي راه‌اندازي دادگستري اتخاد مي‌شد و نبايد از چنين دادگستري انتظار خدمت واقعي اجراي عدالت داشت. در آن زمان از يك طرف در مقررات محاكم شرع و محاكم عرف را در مقابل هم قرار داده بودند و تقريباً در همان زمان مسيو پرني مدعي‌العموم پاريس را براي انتخاب قضات و تشخيص شرايط به ايران دعوت كرده بودند؛ كسي كه اصلاً مفاهيم اسلامي را نمي‌دانست و اساساً هيچ‌گونه آشنايي با زبان فارسي نمي‌توانست داشته باشد.
نقطه اصلي تصميم براي تشكيل عدليه به دست كساني افتاده بود كه تحصيلاتي در فرانسه داشتند و تشكيلات قضايي آن كشور را پسنديده بودند و تصور مي‌كردند آن شكل تشكيلات براي هر كشوري مفيد است و اعتقادات اسلامي نمي‌تواند مانعي در كار باشد. در همين دوره قانون آيين دادرسي كيفري تصويب شد (رمضان 1330 قمري). اين قانون در واقع وجود دادسرا و تشكيلات آن را پايه‌گذاري كرد. در اجراي اصل دوم متمم قانون‌اساسي مشروطه اين قانون هم مورد بررسي علماي طراز اول حاضر در مجلس و از جمله مدرس قرار گرفت؛ او به عنوان مجتهد طراز اول موضوع اصل دوم آن را مغاير با موازين اسلامي ندانست و ذيل لايحه مزبور مرقوم داشت: «حقير در كميسيون مجلس شوراي ملي و كميسيون خارج حاضر بودم و به قدر امكان سعي نمودم الضرورات قبيح المحظورات امور جزايي كه به محاكم صلحيه و محاكم جنايي اختصاصي كه بر طبق قانون تشكيلات باشد ارجاع مي‌شود موافق شرع انور است و مواد متعلقه به امور اداري مخالفتي با قوانين اسلاميه ندارد. في 23 رجب 1330، سيدحسن مدرس» با اين ترتيب قوانين اوليه مربوط به دادگستري تصويب و دادگستري راه‌اندازي شد.
1- در 21رجب 1329 قمري قانون اصول تشكيلات عدليه و در 21 رمضان و 19 ذي‌العقده همان سال اصول محاكمات حقوق و در 24 شعبان 1333 قمري قانون محاكمات تجارت ژ به تصويب رسيد همه‌اي قوانين از اهميت زيادي برخ.ردار بود.
2- خاطرات صدرالاشراف، ص 211، انتشارات وحيد.
قسمت عمده دعاوي و اختلافات كه نزد شاه مطرح مي‌شد، مربوط به همان شاهزادگان و اعيان و ملاكين بزرگ بود. بخش ديگري از اختلافات و دعاوي كه غالبا مربوط به حقوق افراد بود، به مجتهدان ارجاع مي‌شد و يا اصحاب دعوي خود راسا مراجعه مي‌كردند
در موارد بسياري با صدور حكم كار تمام نمي‌شد و اجراي احكام هم با مشكل مواجه بود. گاهي محكوم عليه خود در مقام اجراي حكم برنمي‌آمد و به مجتهد صادر كننده آن حكم احترام نمي‌گذاشت؛ اين موضوع بستگي به درجه نفوذ او در دستگاه حكومت داشت.
ناصرالدين‌شاه بعد از اين‌كه از ديوان مظالم نتيجه‌اي نگرفت، در سال 1291 اداره مستقلي به نام صندوق‌هاي عدالت تاسيس كرد و در محرم همان سال با صدور اعلاميه رسمي دولتي تشكيل چنين صندوقي را براي دريافت شكواييه‌ها اعلام نمود.
عدالتخانه يعني سازمان مستقل قضايي كه همه مردم به طور مساوي در برابر آن قرار گيرند و از ظلمي كه به آنها وارد مي‌شود دادخواهي كنند.
در تنظيم قانون‌اساسي، دو گروه صاحب‌نظر مشاركت داشتند. كساني كه الگوي غرب را مدنظر داشتند و كمتر به موازين شرعي توجه مي‌كردند و دسته‌اي كه قضا را از وظايف مجتهدان مي‌دانستند و از نظر آنها خارج از اقدام و تصميم مجتهدان شرعي نبود
اصول فوق در قانون اساسي آن زمان نشان مي‌داد كه انقلاب مشروطيت تحول عظيمي را در شوون مملكت به وجود آورده است. قوه قضاييه بايد محور محكم و با ثبات كشور باشد.
تقريباً تمام تشكيلات و صلاحيت‌ها و مسائل اصلي و مهم مملكت در قلمرو قوه‌قضاييه قرار گرفته است.
دوره استبداد صغير هم با اين‌كه مدت آن كوتاه بود، در وضع دادگستري بي‌تاثير نبود. كما اين‌كه بسياري از آزاديخواهان دستگير و بازداشت و محكوم شدند در حالي كه معلوم نيست چه مرجعي و متكي به چه مقامي اقدام كرده بود.
يكي از طولاني‌ترين و حادترين مسائل در زمان وزارت مشيرالدوله، تشكيل محاكم عرفي و شرعي بود. مجتهدان و علماي اسلامي، محاكم شرعي را با صلاحيت گسترده براي حل و فصل اختلافات و رسيدگي به جرائم مي‌خواستند و آن هم مبتني بر فقه اماميه بود
يك روز مشيرالدوله به مدرس گفت اگر اين قانون را قبول نكنيد و محاكمات مانند سابق منحصر به بعضي علما كه هر روز حكم ناسخ و منسوخ مي‌دهند باشد، بالاخره دول اروپا قانون خود را بر ما تحميل خواهند كرد. مدرس از اين تعرض سخت برآشفت و گفت شما فرنگي‌مآب‌ها فريفته اروپايي‌ها هستيد و الان شما قوانين اروپارا بر ما تحميل مي‌كنيد. وظيفه من اين است كه هر قانوني را مخالف شرع بدانم رد كنم و غير از اين تكليف ندارم.
اختلاف علما، در انتخاب مجتهد براي محاكم شرع و تاخير در آن مفر‌ي براي وزير عدليه فراهم كرد كه با صدور ابلاغي، محاكم عدليه را تا تاسيس محاكم شرع وادار به رسيدگي به غالب اختلافات كند.
نكته جالب و قابل توجه اين كه در سازمان‌دهي تشكيلات قضايي، مشيرالدوله از مسيو پرني فرانسوي دعوت كرد به ايران بيايد و صلاحيت قضات را مورد توجه قرار دهد.